Heidi Peltier es directora de "20 años de guerra", una iniciativa sobre los costos de guerra del Centro Pardee para el Estudio del futuro a largo plazo de la Universidad de Boston.

Resumen ejecutivo

El gasto militar estadounidense ha crecido desde el 11 de septiembre de 2001 así como la parte de ese gasto que se dirige a los contratistas militares. Los contratistas son empresas que diseñan y fabrican equipos, construyen y reparan infraestructura en todo el mundo, brindan servicios como cafeterías y otras instalaciones de apoyo, e incluso reemplazan tropas en muchas zonas de guerra. En 2019, el Pentágono gastó 370 mil millones de dólares (mmd) en estos contratos, más de la mitad del presupuesto total de defensa (676 mmd), lo que significa un aumento de 164% comparado con el gasto en contratistas de 2001.

Peltier apunta que durante casi dos décadas, los funcionarios del gobierno, las empresas privadas y los think thanks conservadores han promovido la idea de que los contratistas militares reducen los costos, pero en realidad, el crecimiento en la contratación privada militar, o la "economía del camuflaje", ha aumentado el costo total de las operaciones militares de Estados Unidos.

La autora llama "economía de camuflaje" a la comercialización o privatización de las fuerzas armadas, ocultando los verdaderos costos financieros y humanos de las guerras de Estados Unidos después del 9/11.

Desde la invasión estadounidense de Afganistán en 2001, aproximadamente 8 000 contratistas estadounidenses han muerto y alrededor de 7 000 tropas estadounidenses. En 2019 la cifra de contratistas era de 53 000 en comparación con 35 000 tropas estadounidenses en Medio Oriente.

Las guerras estadounidenses posteriores al 11 de septiembre han surgido debido a la "guerra global contra el terror" del presidente George W. Bush y la invasión estadounidense de Afganistán, la cual, costó a los contribuyentes estadounidenses más de 6.4 billones de dólares.

En la actualidad, el gasto en defensa representa más de la mitad de todos los gastos discrecionales (la mayoría de estos costos inflados se deben a los pagos de contratistas militares demasiado caros), una categoría que también incluye educación, transporte y atención médica.

En este artículo, la autora plantea una crítica que refuta la teoría presentada por los defensores de la contratación militar [military contracting]. Esta teoría señala que la comercialización de los servicios del gobierno disminuye los costos y aumenta la calidad de estos bienes y servicios, lo que beneficia a la cartera pública. En contraste, para la autora, la contratación militar es más costosa si se compara con el ejército estadounidense. Esto se debe a que los contratistas carecen de presiones competitivas para reducir los precios que cobran al gobierno y esa falta de competencia se genera por la naturaleza de los propios contratos: 45% de los contratos del Pentágono se clasificaron como "no competitivos" en 2019, un porcentaje mucho más alto que en otras agencias gubernamentales. Incluso en lo contratos que el Pentágono clasifica como "competitivos", algunos son contratos de "tipo de costo" [cost-type contracts], que no crean ningún incentivo para que los contratistas mantengan los costos bajos.

Entre 2008 y 2019, el Departamento de defensa (DoD, por sus siglas en inglés) gastó más de 1.2 billones de dólares en contratos de tipo de costo, ninguno de los cuales estaba sujeto a las presiones de reducción de costos de los mercados privados, asimismo, algunos contratos incluyeron acuerdos de servicio de por vida y contratos de proveedor único, que crean monopolios.

Servicios como la construcción de infraestructura, de comedores e instalaciones de apoyo de tropas en el extranjero tienen altos costos fijos o iniciales. Según el artículo, los comandantes militares se acostumbran a trabajar con ciertos contratistas y no quieren hacer cambios a mitad de la misión. La prevalencia de la subcontratación -por ejemplo, cuando un contratista de servicios gastronómicos subcontrata la provisión de utensilios- se acumula en capas de ganancias, lo que hace que los contratistas sean ineficientes o costosos. Así, la subcontratación también fomenta el fraude y el abuso.

Para la autora, utilizar el término "comercialización" en lugar de la "privatización" es más útil porque estas empresas simplemente no enfrentan las presiones competitivas del mercado privado y agrega que no son estrictamente privados: se benefician de los fondos públicos, aparentemente cumplen un propósito público y, en teoría, están sujetos a cierto nivel de supervisión por parte del DoD.

Según el artículo, la extrema rentabilidad de los contratistas militares impacta negativamente en los mercados laborales: los grandes contratistas como Lockheed Martin (obtuvo más de 8 mmd en ganancias en 2019) o Kellogg, Brown & Root (KBR) (que ganó 653 millones de dólares), pueden ofrecer salarios significativamente más altos que las mismas ocupaciones militares o similares en la economía nacional. Los contratistas militares pueden pagar salarios que van de 20% a 166% por encima del promedio nacional para tales ocupaciones. Esta discrepancia salarial distorsiona el mercado laboral al dificultar la competencia de otras empresas o del propio ejército. Para la autora, lo anterior es problemático porque significa una pérdida o una mala asignación de capital humano, ya que los trabajadores buscan empleo de contratistas y, por lo tanto, contribuyen a la especulación de la guerra en lugar de proporcionar sus servicios a los militares u otros sectores socialmente importantes de la economía.

El enfoque del artículo se centra en las implicaciones de costos para el presupuesto federal y las distorsiones del mercado laboral de contratación militar.

Asimismo, la autora hace las recomendaciones económicas para una reforma: reducir el gasto militar en general, disminuir la contratación militar privada como porcentaje del gasto militar y remodelar el proceso de contratación para reducir el desperdicio, las ganancias excesivas y la demanda laboral de los contratistas. También se sugiere aumentar la demanda laboral de otros sectores importantes para el público estadounidense que tienen un cruce profesional con mano de obra militar y contratista, como la construcción de infraestructura y la producción de energía limpia.

Crecimiento en la economía de camuflaje

En esta sección se examina el crecimiento de la economía del camuflaje desde 2001. El incremento en la dependencia hacia los contratistas ha aumentado los costos en lugar de disminuirlos. Los mayores costos tienen ramificaciones para el gasto federal estadounidense y la estructura de costos de la contratación militar conduce a distorsiones del mercado laboral. De esta manera, el crecimiento en la economía de camuflaje puede verse a través del nivel de gasto canalizado a los contratistas militares y a su personal en comparación con el del DoD (ver Dato crucial 1).

Durante el periodo 2001-2019, el gasto en contratistas aumentó aproximadamente 20% más que el gasto de personal del DoD. Según las tablas históricas de la Oficina de administración y presupuesto de la Casa Blanca, el gasto del personal militar se incrementó en 2.1 veces mientras que el gasto en contratistas creció en 2.5 veces.

De igual forma, se observa que los bienes y servicios contratados (incluyendo adquisición de armas, construcción y otros servicios) representaron cerca de dos tercios del gasto del DoD en 2001 y 2016, mientras que el personal interno (tanto civil como militar) representó aproximadamente un tercio de su gasto (ver Dato crucial 2).

Este aumento en el gasto en contratistas va acompañado de una mayor presencia de contratistas en el campo de batalla o cerca de él y un aumento en la proporción de empleados contratados con respecto al personal militar.

Impulsores del crecimiento en la contratación militar

En esta sección se estudian los factores políticos, ideológicos y económicos que hacen rentable a este tipo de contratistas.

Factores ideológicos: neoliberalismo y la promesa de ahorro de costos a través de la competencia

La década de 1980 trajo una ola de privatización de los servicios públicos, parte de un movimiento más amplio denominado neoliberalismo. La economía de la "escuela de Chicago", que en los años setenta y ochenta se convirtió en una escuela de pensamiento cada vez más influyente dirigida por Milton Friedman y George Stigler, propuso que los mercados libres eran superiores a la planificación gubernamental y deberían ser desregulados y privatizados tanto como sea posible.

Según esta postura, las presiones competitivas reducirían los costos y aumentarían la calidad, lo que llevaría a productos y servicios más baratos y mejores que los que el gobierno podría producir. Por lo tanto, se propuso la privatización del sector público como una forma de ahorrar dólares de los contribuyentes con grupos de expertos conservadores, corporaciones poderosas y economistas neoclásicos que ejercían una mayor presión para contratar servicios que no eran "inherentemente gubernamentales".

Factores políticos: camuflando el despliegue de tropas y el número de muertes

La utilidad política de la contratación militar se presenta en dos etapas:

1. El número de personas enviadas a la guerra se oculta ya que los contratistas complementan e incluso superan en número a las tropas enviadas al extranjero;

2. El número de personas que resultan heridas o muertas en la guerra también se esconde, ya que las lesiones y muertes de contratistas son menos visibles o reconocidas públicamente. Al ocultar el costo humano total, la contratación hace a la guerra políticamente aceptable.

Por otra parte, los niveles de gestión de la fuerza son límites que la rama ejecutiva establece en la cantidad de tropas que pueden desplegarse. Estos niveles se han restablecido muchas veces, incluso por parte de la administración Obama para retirar tropas en Afganistán, Irak y Siria, así como más recientemente por la administración de Donald Trump.

Algunos expertos argumentan que los niveles de gestión de la fuerza impulsan los aumentos en las actividades del contratista, ya que estos empleados no están sujetos a los límites sobre la cantidad de tropas desplegadas. Lo anterior es una forma políticamente conveniente de aumentar o mantener una presencia en el país mientras se declara públicamente que el número de tropas está disminuyendo (ver Dato crucial 3).

El uso de contratistas por parte del DoD también contribuye a una guerra interminable, permitiendo la continuación del conflicto y la presencia de personal militar mientras crea la impresión pública (en Estados Unidos, pero no en el extranjero) de que la presencia de tropas disminuye. En consecuencia, el camuflaje proporcionado por el uso de contratistas disminuye la presión para poner fin a un conflicto. En este caso, la continuación de la guerra puede no ser impulsada por los contratistas, pero es habilitada por ellos.

Factores económicos: el exceso de oferta crea su propia demanda, a veces con un poco de ayuda

Después de la Guerra fría, los contratistas militares, tanto emergentes como establecidos, crearon un nuevo mercado militar para este exceso de oferta de mano de obra, equipos y capacidad de fabricación relacionados con las fuerzas armadas. Aparecieron dos conjuntos de proveedores: los "oportunistas del mercado" y los "creadores de mercado". Los oportunistas y creadores de mercado se distinguen por su lugar histórico en la economía del camuflaje.

Los oportunistas estaban formados por veteranos emprendedores que establecieron nuevas empresas contratistas, mientras que los creadores de mercado eran empresas grandes y establecidas, integradas en la red de empresas políticamente conectadas y que podían crear mercados nuevos o ampliarlo convenciendo a los militares de nuevas necesidades.

Los oportunistas establecieron "compañías militares privadas" (PMC, por sus siglas en inglés). Muchas de estas PMCs estaban orientadas a los servicios e incluían la provisión de seguridad, así como diversas logísticas para complementar o reemplazar la fuerza militar. Un ejemplo bien conocido es la firma Blackwater, que se inició en 1997 por los antiguos marines Al Clark y Erik Prince.

Las creadoras de mercados, por su parte, encontraron una manera de generar oportunidades que aseguraran o expandieran la demanda de sus productos y servicios. La estrategia de creación de mercado, que resultó ser bastante lucrativa, implicó la contratación de empresas del DoD para evaluar la preparación militar y proporcionar soluciones, lo que llevó a los contratistas a recomendar reestructuraciones para que el DoD dependiera más de ellas, como finalmente sucedió en Afganistán e Irak.

El mejor ejemplo es KBR (Kellogg, Brown & Root). Al integrarse como parte de la operación de planificación logística, KBR (en ese momento, Brown and Root) fue capaz de crear un mercado para los tipos de servicios que podría proporcionar.

Asimismo, Brown & Root fue contratado para intervenciones militares en los Balcanes, Somalia y otros lugares en la década de 1990. Luego, asumió el mayor contrato de servicio militar por un período de diez años inmediatamente después de los ataques del 11 de septiembre. En julio de 2011 este contrato, conocido como "LOGCAP III", valía más de 37 mmd.

Por otra parte, la autora señala que el mundo de la contratación militar no es un mercado abierto: a menudo son las conexiones, más que las competencias, las que obtienen y extienden los contratos. Entre su periodo como secretario de defensa (1989–1993) y vicepresidente (2001–2009), Cheney se desempeñó como CEO de Halliburton, el propietario de la subsidiaria Brown & Root, que ha obtenido más de 50 md en contratos del DoD entre el año fiscal 2001 y el año fiscal 2019 (ver Dato crucial 4).

Otro ejemplo de las conexiones políticas y las oportunidades económicas es el de las firmas Boeing, Northrop Grumman y Lockheed Martin que en 2019 gastaron cada una más de 13 millones de dólares en cabildeo político.

Del mismo modo, los contratistas que pueden obtener ganancias significativas y garantizar su existencia continua y su posible crecimiento tienen incentivos para presionar a los encargados de la toma de decisiones políticas para que participen de manera prolongada en conflictos militares.

¿Por qué la contratación militar es tan cara?

Monopolio comercial y falta de competencia o incentivos para reducir costos

La justificación ideológica, basada en el neoliberalismo, es que las empresas privadas producirán bienes y servicios a menor costo y mayor calidad que el sector público. Esto se debe a la naturaleza de la competencia: si las empresas intentan obtener ganancias y mantenerse en el negocio, intentarán mejorar sus productos y bajar sus precios para competir con otras empresas, mientras que el sector público es esencialmente un monopolio y no tiene competencia (no hay incentivos para reducir costos y mejorar la calidad).

Sin embargo, se pretende desmitificar esta idea en el artículo, mediante la distinción entre "privatización" y "comercialización". El último término hace referencia a contratistas militares, porque hay varias razones por las cuales estas empresas no se enfrentan a las presiones competitivas para reducir los costos y aumentar la calidad, y no son estrictamente privadas, ya que se benefician de los fondos públicos, sirven para un propósito público y están sujetas a algún nivel de supervisión por parte del DoD.

Lo anterior representa un problema para la autora, ya que ésta es la peor combinación de lo público y privado: impuestos públicos que financian ganancias privadas sin la transparencia o la toma de decisiones colectivas que deberían ocurrir en el sector público o las presiones del mercado que deberían ocurrir en el sector privado.

Por lo tanto, la autora concluye que en lugar de un conjunto de empresas que compiten por mejorar los costos y la calidad, gran parte de la economía del camuflaje es un monopolio privado. Así, dado que la economía del camuflaje está interconectada con el sector público, la autora utiliza el término "monopolio comercial" en lugar de “monopolio privado”.

La contratación militar es en gran parte no competitiva, e incluso cuando es competitiva, existen incentivos limitados para reducir los costos. Esto da como resultado la subcontratación del DoD a empresas no competitivas de alto costo y, en última instancia, desperdicia decenas o cientos de miles de millones de dólares en dinero de los contribuyentes cada año. Ello se desarrolla en los siguientes apartados.

1. La naturaleza de los contratos

Los contratos del gobierno federal estadounidense contienen diferentes estipulaciones sobre cómo se le pagará o reembolsará al contratista por los servicios prestados y también varían en el nivel y tipo de competencia a la que están sujetos. La forma en que se paga al contratista determinará en parte cuánto incentivo tiene para reducir los costos y quién correrá el riesgo de sobrecostos.

En los contratos de tipo de costo, los contratistas son reembolsados ​​por los costos incurridos mientras producen bienes o servicios contratados. Muchos contratos de tipo costo también incluyen una tarifa, que puede ser una cantidad fija, un porcentaje o una tarifa basada en el desempeño (costo más premio o costo más incentivo). Con contratos de precio fijo, los contratistas corren el riesgo de sobrecostos y cosechan los beneficios del ahorro de costos (ver Dato crucial 5).

En los contratos de tipo de costo, el gobierno asume los costos de los excesos mientras que el contratista no tiene ninguno. Pero aquí hay una asimetría: en los contratos de precio fijo, tanto los beneficios como los riesgos son para los contratistas, mientras que en los contratos de tipo costo el gobierno asume el riesgo de mayores costos, pero rara vez experimenta el beneficio del ahorro de costos, ya que el contratista no tiene incentivo para minimizar costos y transferir esos ahorros al gobierno.

2. Contratos de "fuente única" y "capitanes de la industria"

El "contrato de servicio de por vida" es un tipo de monopolio establecido en la era posterior al 9/11. Por ejemplo, Lockheed Martin tiene un contrato para proporcionar servicio de por vida para los aviones F-35 que están vendiendo a los militares. La adquisición de un bien, como un sistema de armas o vehículo, solía ser un esfuerzo por tiempo limitado, lo que significa que el contrato tenía una fecha de finalización.

El personal militar prestaba servicios a sus armas, vehículos y otros equipos; esto se consideraba una actividad inherentemente gubernamental que no debería subcontratarse. Sin embargo, esta externalización de servicios, como el mantenimiento de armas, no solo tiene implicaciones negativas para la seguridad (ya que el ejército se vuelve dependiente de los contratistas, incluso durante la batalla), sino que también conduce a la creación de monopolios.

3. Monopolios de facto

Algunos servicios militares están teóricamente sujetos a la competencia, pero por razones prácticas la competencia puede no ocurrir realmente. Si bien la oferta puede estar sujeta a una competencia renovada cada año o cada pocos años, en muchos casos los costos fijos y el tiempo involucrado en cambiar a un nuevo contratista serían prohibitivos.

Los monopolios de facto nacen no solo porque un contratista puede tener una experiencia única en una región en particular, sino también porque los comandantes militares desarrollan una familiaridad y comodidad al tratar con un contratista en particular y no desean ajustarse a nuevos contratistas.

Los contratos no competitivos, otorgan un tipo de monopolio a la empresa contratante. Las empresas que ganan estos contratos no están sujetas a presiones competitivas que reducirían los costos. Del mismo modo, los contratos de tipo costo no brindan a las empresas ningún incentivo para reducir los costos, incluso en los contratos que técnicamente se denominan "competitivos".

Aumento de las decisiones de restricciones de contratación militar sobre el gasto federal

La contratación militar puede ser increíblemente lucrativa. Lockheed Martin gana alrededor de 85% de sus ingresos a través de la contratación del gobierno, y alrededor de 10% de todos los contratos militares (aproximadamente 40 mmd por año). Desde 2001, sus niveles de ganancias anuales han estado en el rango de 4-8 mmd, creciendo de manera constante y rápida en los últimos años.

Los altos niveles de ganancias crean incentivos para que las empresas contratistas militares presionen por gastos adicionales de contratos y, en general, creen presión política para una guerra continua en nombre de la seguridad nacional. Las oportunidades de obtener ganancias, especialmente en algo como la guerra, crean incentivos para el fraude y el abuso.

La contratación militar distorsiona el mercado laboral

Los altos niveles de ganancias obtenidos por las empresas contratantes les permiten ofrecer primas salariales, lo que hace que la contratación sea una opción atractiva no solo para los veteranos, sino también para los miembros actuales del servicio, lo que lleva a lo que se conoce como "caza furtiva de mano de obra". Las altas ganancias también permiten a las empresas contratistas militares como Lockheed Martin, Raytheon, General Dynamics y otras atraer talento en ingeniería, física, matemáticas y otras ocupaciones técnicas.

Esto distorsiona el mercado laboral civil además del mercado militar, lo que dificulta que otras industrias importantes y socialmente beneficiosas atraigan el mismo nivel de talento. Además de las ganancias infladas que permiten a los contratistas militares ofrecer salarios altos, los contratistas que emplean a veteranos militares también renuncian a la mayor parte de los costos de capacitación y reclutamiento a cargo del público.

Conclusiones

En este apartado, la autora señala que el aumento en la contratación militar no generó el ahorro de costos prometido, las razones son las siguientes:

1. La naturaleza de los propios contratos (contratos de tipo costo o contratos no competitivos) minimizan las fuerzas competitivas que reducirían los costos.

2. Los monopolios surgieron debido al servicio de por vida o contratos de proveedores únicos, y a las condiciones y preferencias en el escenario de la guerra.

3. La rentabilidad de la contratación (que condujo al fraude, el abuso y el despilfarro) y las ganancias integradas en capas de contratos, inflan significativamente el costo para el gobierno y los contribuyentes.