Dra. Catherine Wong es socióloga especialista en políticas climáticas y transición energética. Sus investigaciones se centran en la influencia de las redes culturales, ideológicas y sociales en la percepción del riesgo y la gobernanza del riesgo. Actualmente trabaja como investigadora en la Universidad Nacional de Singapur.

Stewart Lockie es profesor de ciencias sociales en la Universidad de Australia, presidente del Comité Internacional de Medio Ambiente y Sociedad de la Asociación Internacional de Sociología y editor de la fundación de revistas Environmental Sociology. Sus investigaciones se enfocan en problemas críticos asociados con la sociedad global y el cambio global.

Introducción

El estudio de la incertidumbre sobre los efectos climáticos y las decisiones políticas han desestimado las percepciones de las élites, agentes clave en la configuración de políticas y cambio social. Esta investigación pretende: a) comprender los elementos fundamentales que informan las preferencias y recomendaciones de las élites políticas e industriales en la gestión de riesgo e incertidumbre del cambio climático; b) demostrar que teorizar la incertidumbre podría servir de cimiento para una respuesta más sólida ante el cambio climático.

Política climática, riesgo e incertidumbre

En los informes técnicos y científicos sobre la política climática nacional y mundial se observa una variación en la conceptualización de riesgo e incertidumbre. Por ejemplo, en los informes de evaluación del nivel de incertidumbre elaborados por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) no se define claramente el riesgo y en muchas ocasiones desdibujan las distinciones entre riesgo e incertidumbre.

Por otro lado, las evaluaciones de riesgo de Reino Unido (UK Climate Change Risk) tratan los riesgos como amenazas manejables, mientras que las incertidumbres refieren a obstáculos para la adopción de medidas adicionales. Esta última noción de incertidumbre también se muestra en el Informe Stern del Reino Unido (2007) y el Informe Garnaut de Australia (2008). Cabe resaltar, que las evaluaciones de riesgo e incertidumbre son detalladas en los informes destinados para los encargados de formular políticas climáticas.

La cuestión que dirige a esta investigación es si las decisiones de las élites y funcionarios públicos, que inciden en la formulación de políticas climáticas, se basan en concepciones de riesgo e incertidumbre y de qué manera repercute dicha conceptualización.

Conceptualización incertidumbre en el riesgo

La “incertidumbre”, emerge de la teorización del riesgo como concepto diferenciado. Las teorías sociológicas centran el estudio del riesgo en la forma en que se produce, percibe y comunica en las sociedades. Fran Knight, uno de los pioneros en la teorización del riesgo, postuló a la incertidumbre como antítesis del riesgo. Definía el riesgo en relación con la disposición de un conocimiento probabilístico preciso, mientras que la incertidumbre refería a todo lo demás. Siguiendo esta línea, Power, argumentaba que la incertidumbre se convertía en riesgo cuando se contaba con información suficiente organizada en un objeto gestionable.

Callon, Lascoumes y Barthe, teóricos de la red Actor, apuntaban que la incertidumbre podría ser gestionada en cuanto representa un estado en el que se tiene conocimiento de una carencia de conocimiento. De esta manera, la incertidumbre puede tomar diferentes formas a las que corresponden diferentes mecanismos de aprendizaje, así la incertidumbre es vista como potencialmente transformadora, dada la claridad que presenta en las limitaciones.

La incertidumbre en cuanto a la gestión de riesgo, se observa como una de las tres oposiciones que pone en tela de juicio la evaluación y gestión técnica del riesgo (las otras dos oposiciones son la complejidad causal y la ambigüedad interpretativa y moral). Por otro lado, desde la perspectiva de la gobernanza de riesgo, la “incertidumbre” consiste en una imperfección del conocimiento. Por último, la ciencia post-normal (PNS, por sus siglas en inglés) enfatiza la incertidumbre sobre los valores y las epistemologías, colocando en el centro de la discusión las relaciones entre conocimiento y poder.

Método

Este estudio cualitativo analiza, por medio de entrevistas semiestructuradas realizadas a las élites políticas e industriales influyentes en la política climática de Australia, China y Reino Unido, las principales preocupaciones en relación con los riesgos e incertidumbres climáticas a corto y largo plazo. Lo anterior, con el fin de observar la forma en que conceptualizan la incertidumbre, así como establecer con claridad sus consideraciones sobre la dinámica temporal del cambio climático y la incertidumbre sobre el momento y la magnitud de los impactos.

Los participantes entrevistados se conforman por funcionarios del sector público: asesores y ex asesores de políticos electos, directores y jefes de división de organizaciones sin fines de lucro. Del sector privado se entrevistó a directivos y fundadores de empresas de financiación ecológica y comercializadoras de carbón. Las preguntas generales para todos los participantes eran sobre los riesgos e incertidumbres climáticas que más les preocupaban a corto y largo plazo, así como sus recomendaciones en política climática.

El análisis de las entrevistas consistió en la codificación de las respuestas clasificándolas en: “riesgos a corto plazo”, “riesgos a largo plazo”, “incertidumbres” y “respuestas”. Después se identificaron temas emergentes que reflejaban pautas interpretativas sobre las categorías.

Cabe señalar que en reiteradas ocasiones, las respuestas sobre riesgos eran idénticas a las formuladas para responder acerca de las incertidumbres percibidas, por lo que se mostró al momento de codificar una doble codificación de los segmentos de texto para los grupos de “riesgo” e “incertidumbre”.

Enseguida, se asoció la información y se destacaron los temas reiterados para comparar las percepciones de los participantes. Por último, se realizó un informe sobre el registro de frecuencia de referencias sobre temas estructurales, así como temas emergentes, para identificar los temas dominantes.

Política y élite política, entendiendo la incertidumbre y el riesgo

Riesgos a corto plazo en la política climática

La inestable política climática nacional genera cambios importantes, irregulares e impredecibles en programas, objetivos y plazos, afectando la inversión del sector privado y la financiación gubernamental. Además, para el sector financiero, los marcos normativos nacionales son una fuente de incertidumbre dada la falta de coherencia de las políticas nacionales, la confianza del mercado y la previsibilidad. En general, coinciden en que debería separarse la economía de la acción climática del volátil aparato político y promover una gestión de la política climática nacional tecnocrática y dirigida por el mercado.

Los participantes australianos enfatizaron la falta de conocimientos precisos del clima, reflejando el conflicto político del país sobre la ciencia y la política climática. De mismo modo, los participantes chinos señalaron una gran carencia de conocimiento en el tema dado su retraso en política climática, ante el cual están construyendo una base de conocimientos que responda a las problemáticas locales y regionales.

El sector privado de Reino Unido resaltó los riesgos sociales y económicos, en dos cuestiones; las disrupciones en la cadena de suministros por las conflictivas relaciones entre las potencias, y la repercusión de las tendencias científicas acerca del cambio climático sobre los precios de carbón. Además, les preocupan las repercusiones económicas en los seguros de vida, la salud y la mortalidad, observación compartida con sus homólogos australianos.

El sector público enfatizó los riesgos de los cambios meteorológicos y ecosistémicos sobre las actividades económicas, la infraestructura y el comercio. También señalaron la variabilidad en la política climática mundial que complica el costo de la adopción de medidas sobre el clima.

A los participantes, en especial de Australia y Reino Unido, les preocupaba el costo económico de las transiciones energéticas, la recuperación en caso de desastre y las tasas de descuento, así como la incertidumbre en torno a la atribución de los daños y el costo político del apoyo a la acción climática.

En general, se observó una preocupación por el costo total de la acción climática, aunado a una dificultad para entender la posibilidad de repartir los costos y beneficios en toda la economía a lo largo del tiempo, remarcaron la pertinencia de las tasas de descuento para evaluar el valor actual de las inversiones a largo plazo. No obstante, al colocar las estimaciones de costos como “incertidumbre” se niega la posibilidad de calcular y evaluar otros aspectos de costos que sí podrían modelarse.

Participantes del sector público mencionaron la dificultad de tomar decisiones para el largo plazo basándose en un análisis costo-beneficio, a la vez que señalaron el dilema de cómo equilibrar los costos económicos y políticos a corto plazo con los beneficios económicos distribuidos a largo plazo. Este cálculo se complica sobre las decisiones indirectamente relacionadas con la acción climática. Con ello se observan los obstáculos a los que se enfrentan las élites políticas y de la industria al distinguir entre "riesgo" e "incertidumbre".

Riesgos a largo plazo: Las discontinuidades hacen aceptables los riesgos

En la clasificación de las respuestas se observó una escasez de referencias directas sobre “riesgos a largo plazo” por parte de los participantes (en comparación con las obtenidas para los riesgos a corto plazo). Alguno entrevistados se esforzaban por dar una respuesta sobre riesgos a largo plazo, y otros decían no ser científicos, lo que sugiere que las élites políticas y económicas suponen que la planificación a largo plazo es mejor que la hagan los técnicos y científicos.

Las observaciones y concepciones dominantes que surgieron en el apartado de “riesgos a largo plazo” fueron:

a) los impactos retardados por las discontinuidades temporales del cambio climático ceden prioridad a problemas políticos y cotidianos “urgentes”;

b) la consideración de que los impactos climáticos son problema del Sur global, pues los países más desarrollados podrían adaptarse, dirige una falta de urgencia a nivel mundial para frenar las emisiones de los países más desarrollados; y

c) el desafío político a largo plazo, el cual se amplifica por la separación social, espacial y temporal de las causas y los efectos.

También resaltaron la incertidumbre sobre el tiempo para actuar y la capacidad de contener el calentamiento global, así como las implicaciones de los diferentes escenarios de calentamiento. Estas observaciones dejan ver las razones de que la retórica política sobre la urgencia de disminuir la emisión de gases de efecto invernadero no se correspondan con las acciones políticas.

Incertidumbre en la política climática

La mayoría de los participantes consideran el riesgo y la incertidumbre conceptos intercambiables, interrelacionados y/o co-constitutivos. Los temas dominantes sobre la incertidumbre fueron: en primer lugar, la longevidad de las políticas nacionales relacionada con la inestabilidad de las corrientes de inversión y el precio del carbono, que a la vez se vinculaba con las incertidumbres de la longevidad de las políticas. Este razonamiento cíclico cierra el margen de reflexión sobre otras alternativas para la estabilidad del precio del carbono, como la presión pública o empresarial para que se fijará un precio al carbono.

En segundo lugar, las incertidumbres sobre la ciencia reflejaban lagunas en el conocimiento científico y las dificultades para establecer causalidades. También se expresó una gran preocupación por la comprensión, aplicación y efecto de la ciencia en la sociedad, mostrando tres desafíos: 1) la interpretación de la ciencia para la construcción de políticas; 2) la divulgación científica para la acción climática enfocada en las áreas de incertidumbre; 3) el tratamiento de cuestiones sobre la responsabilidad nacional a pesar de la interdependencia mundial.

Respuesta (política) a la incertidumbre y el riesgo

Los participantes sugirieron las buenas prácticas como una respuesta a la incertidumbre y el riesgo, así como la necesidad de datos científicos más precisos para despolitizar la política climática y transformar la acción climática en “cuestión de hechos”, bajo respuestas tecnocráticas racionales.

En general, los participantes se mostraron optimistas con respecto a la fijación de un precio mundial de carbón como medida que puede utilizarse para forzar a las empresas a modificar sus prácticas comerciales e internalizar los costos de las emisiones. Ello pese a la baja credibilidad de los precios del carbón, su vulnerabilidad a la interferencia política, la extrema volatilidad del mercado y la falta de transparencia y buena gobernanza.

En tercer lugar, los participantes (en su mayoría de Reino Unido y Australia) propusieron una gestión adaptativa de la política climática como estrategia para hacer frente a la incertidumbre. No se abordaron las posibilidades de retroceso en las políticas climáticas o la proliferación de información falsa. Sin embargo, un pequeño número impugnó la justificación de la falta de acción climática por parte de las élites políticas e industriales en la incertidumbre sobre el cambio climático, refiriendo a que se trata de una cuestión política.

Por último, se apuntó la necesidad de una mayor participación del público, así como una mayor participación de los medios de comunicación en la proposición del tema. Cabe señalar que esta respuesta solo se registró en seis referencias, todas provenientes de organizaciones no gubernamentales chinas.

Discusión

El análisis de los datos de las entrevistas sugiere tres conclusiones generales: en primer lugar, la eliminación de lagunas de conocimiento existentes transformaría las incertidumbres relacionadas con el clima en riesgos calculables.

En segundo lugar, se necesitan políticas competentes para gestionar el clima, a través de instrumentos técnicos y científicos, así como tratar las incertidumbres asociadas a la inestabilidad política. Para evadir los oportunismos políticos en la formulación de política climática, se abogó por instrumentos basados en el mercado, aunque también son susceptibles al oportunismo y la búsqueda de rentas. El diseño, la aplicación, la integridad y la sostenibilidad de los planes de política climática depende de la cooperación de políticos, empresarios y sociedad civil, por ello se debe promover la negociación, la creación de alianzas y la rendición de cuentas.

En tercer lugar, se necesitan políticas capaces de manejar las incertidumbres de la ambigüedad interpretativa y moral, con mecanismos para movilizar a los interesados para negociar interpretaciones y estrategias compartidas.

Conclusión

La distinción del concepto de riesgo e incertidumbre es menos importante, para la élites políticas e industriales entrevistadas, que la necesidad de desarrollar mecanismos que expliquen las persistentes incertidumbres científicas como las ambigüedades interpretativas y morales en el diseño de política climática y su aplicación. Para ello, consideran necesario despolitizar la adopción de decisiones mediante un enfoque basado en el mercado que delegue responsabilidades a actores privados. La percepción del cambio climático como un problema de un futuro lejano para otros países puede contribuir a que los gobiernos le den menos prioridad.

El análisis presentado refiere a la construcción de alternativas ante el cambio climático, no consiste sólo en las predicciones y escenarios, sino en quién puede influir en la construcción de futuros y en nombre de quién lo hace. En este tenor se observa la lógica subyacente de quienes ocupan puestos de decisión que tienen que hacer difíciles concesiones entre la acción climática, el desarrollo, la estabilidad económicos y la viabilidad política.