Gisela Zaremberg es doctora en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede académica de México y Maestra en Políticas Sociales por la Universidad de Buenos Aires, Argentina.

Marcela Torres Wong es doctora en Ciencias Políticas por la Universidad Americana en Washington DC. Sus áreas de investigación incluyen conflictos socio-ambientales, movimientos indígenas, industrias extractivas e instituciones participativas en Bolivia, Perú y México.

Valeria Guarneros-Meza trabaja actualmente en el Departamento de Política y Políticas Públicas de la Universidad De Montfort. Sus líneas de investigación incluyen temas de desarrollo, administración pública y políticas públicas.

Introducción

La implementación de megaproyectos mineros, de hidrocarburos y de industrias de energía eólica e hidroeléctrica han aumentado significativamente en México. Al mismo tiempo, el marco jurídico ha sufrido cambios para facilitar la inversión privada.

En 1990 México ratificó el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (Convenio 169 de la OIT). El Convenio estipula que los pueblos indígenas deben ser consultados “ante cualquier posible afectación a sus territorios” (p. 83). De igual forma, diversas leyes federales y estatales al igual que reglamentos han incorporado otras «instituciones participativas» (IP). Aunque el marco normativo contempla a las IP “como espacios para el diálogo ciudadano”, existe un aumento de los conflictos a causa de los megaproyectos.

Uno de los objetivos del artículo es describir analíticamente las disonancias mostradas por las IP en dos niveles: “a) dentro del propio andamiaje jurídico que las enmarca y b) entre el marco normativo y la implementación” (p. 82). Las disonancias implican una multiplicidad de IP con diversos objetivos y formas de utilización. En este sentido, se asocia a las IP con el “desorden”.

Otro argumento presentado por las autoras es que existen tres posibles escenarios en los conflictos socioambientales y el papel que juegan las IP para el cumplimiento de objetivos de acuerdo a los intereses de las comunidades, los Estados y las empresas. Los escenarios posibles son: “a) la detención de un megaproyecto [...], b) evitar violencia y c) distribución de beneficios pecuniarios para las comunidades potencialmente afectadas por los proyectos” (p. 83).

En esta línea, las autoras plantean hipótesis de carácter exploratorio a lo largo del artículo sobre la relación entre las IP y la construcción de cada uno de los escenarios posibles. El sustento de los argumentos planteados se encuentra en el trabajo de campo que incluyó 40 entrevistas a profundidad a diversos actores involucrados en el diseño e implementación de las IP durante los conflictos. Asimismo, se realiza un análisis del marco jurídico que regula a la industria minera, de hidrocarburos, eólica e hidroeléctrica.

El artículo plantea que el sector minero y de hidrocarburos constituyen las industrias más destructivas para el medio ambiente, mientras las industrias eólica e hidroeléctrica a menudo son consideradas como industrias “limpias” y una opción de sustituir a las energías más contaminantes. No obstante, el análisis ofrecido por las autoras no se centra únicamente en lo medioambiental.

Armando el rompecabezas: IP y conflictos por megaproyectos

Un gran número de IP se encuentran facultadas de acuerdo con el marco jurídico para ser un espacio de “transformación de conflictos” en diversas localidades, incluidas las comunidades indígenas.

De acuerdo con las autoras, los centros de gravedad jurídica “son polos que atraen la defensa de ciertos derechos y hacia los que confluyen las respectivas IP”. Los conjuntos de IP y los marcos jurídicos correspondientes muestran “problemas de coordinación e instrumentalización” con relación a otros marcos jurídicos que regulan las industrias de los megaproyectos. Por un lado, las autoras utilizan el término disonancia para hacer referencia a aspectos jurídicos o prácticos que se contraponen entre sí o presentan vacíos o deficiencias. Por otro lado, la instrumentalización hace referencia a “un tipo de implementación de acciones de políticas que vacía de contenido el sentido último de dichas acciones” (p. 84).

Diversas leyes, incluida la Constitución Política Mexicana, han sido reformadas en el marco de la implementación de megaproyectos en México. Dichas reformas contradicen el marco jurídico de la protección de los derechos humanos y el medio ambiente y comparten tres características principales: “a) el criterio de actividad preferente, b) el de servidumbre legal y c) el otorgamiento de concesiones que incluyen tanto exploración como explotación por largos lapsos de tiempo” (p. 84).

El criterio de actividad preferente se encuentra relacionado con la superposición de los megaproyectos por encima de otras actividades económicas. La servidumbre legal obliga a los propietarios a ceder sus terrenos en caso de que no se llegue a un común acuerdo con los contratistas de los megaproyectos. El otorgamiento de concesiones en México implica la exploración y explotación de los territorios por un largo periodo de tiempo, lo cual se traduce en “una amenaza para la condición previa, incluida en el derecho de consulta a los pueblos indígenas” (p. 86). Los tres criterios se contraponen con otros marcos jurídicos.

De esta manera, las autoras visualizan las brechas y tensiones entre los marcos jurídicos como obstáculos para la implementación de las IP. El análisis se centra en dos grupos de obstáculos. El primero comprende los problemas de coordinación, mientras que el segundo contempla la instrumentalización de la participación.

Consulta previa

La consulta previa es un derecho reconocido en el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en 1989. El derecho a la consulta previa implica que el gobierno consulte a los pueblos indígenas de buena fe, respetando sus instituciones representativas, con garantía de que la consulta sea libre, informada y antes de la posible afectación.

De acuerdo con muchos defensores de los derechos indígenas, la consulta previa debe llevarse a cabo bajo los términos del derecho de autodeterminación y autonomía territorial y no bajo la idea de negociación de las empresas y agencias estatales. El derecho de consulta puede ser de manera defensiva cuando se hace una reclamación debido a la inexistencia de la consulta y ofensiva cuando se implementa efectivamente la consulta.

El Convenio 169 es vinculante para México debido a la ratificación del tratado internacional en 1990. No obstante, las autoridades no implementaron lo estipulado en el Convenio durante más de dos décadas. Ante la existencia de vacíos en las leyes, diversas dependencias han generado varios protocolos, provocando una “sobrerregulación fragmentada”.

Con la reforma al artículo 1 de la Constitución Política, los derechos humanos reconocidos en tratados internacionales de los que México forma parte adquirieron un rango constitucional. Por esta razón, el Estado está obligado a “observar y aplicar los marcos internacionales de derechos humanos” (p. 87). Sin embargo, incluso con las garantías y derechos establecidos en la Constitución, en la práctica, la validación de los derechos depende de las sentencias arbitrarias de los tribunales.

En los casos en los cuales no se realiza la consulta previa y las comunidades se oponen a la instalación de megaproyectos, apelar a la violación del derecho de consulta a menudo resulta en una “movilización sociolegal efectiva”. Sin embargo, una vez que se ha consultado a la comunidad, los fallos por amparos con relación a problemas de implementación suelen ser en contra.

La implementación de consultas previas en México han sido escasas y han existido obstáculos en su realización tales como omisiones, vacíos en la reglamentación, desinformación, cooptación y violencia. Dichos obstáculos han sido diagnosticados y evaluados por entidades gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil.

De acuerdo con las autoras, cuando una comunidad está cohesionada y no se opone a la explotación y extracción de recursos, sino que demanda beneficios monetarios (individuales o públicos), la consulta previa puede dar pauta a una “mejor negociación”. En este sentido, es posible identificar aquellas comunidades que se oponen a la implementación de megaproyectos debido a que existe otra actividad económica alterna a la que ofrece el proyecto y aquellas comunidades que tienen interés por negociar los beneficios monetarios con relación al megaproyecto.

De acuerdo con algunas personas entrevistadas, la consulta previa se presenta como una posibilidad de reducir actos de represión y violencia, debido a que “la consulta previa es una institucionalización del conflicto” (p. 89). No obstante, otros entrevistados concuerdan con que la implementación de la consulta previa acrecienta las divisiones y conflictos en las comunidades entre los que están a favor o en contra de los megaproyectos.

Asambleas ejidales y comunales

La Ley Agraria que reglamenta el artículo 27 constitucional en México regula los órganos y autoridades ejidales y comunales. En 1992, el artículo 27 constitucional fue reformado permitiendo el traspaso de dominio de las tierras de uso común a sociedades mercantiles o civiles. El marco regulatorio agrario constituye un elemento clave para la movilización sociolegal de las comunidades que estén en contra de la instalación de megaproyectos. La Ley Agraria ha institucionalizado los acuerdos internos o autoconsultas en las comunidades que se encuentran cohesionadas.

No obstante, algunos obstáculos se presentan en este contexto. En primera instancia, la ausencia de cohesión puede derivar en la inacción ante la implementación de megaproyectos. Además, a partir de la reforma de 1992, las agencias del Estado son las que incentivan la comercialización y privatización de la tierra.

Otro obstáculo se encuentra relacionado con la “cooptación de liderazgos, constituyendo una seria fractura en la cultura política, cívica y comunal por la que se cuelan acuerdos ilegales con empresas y con actores gubernamentales en detrimento de los comuneros y su potestad de decidir colectivamente” (p. 90). Finalmente, la desigualdad entre las comunidades también figura entre los obstáculos debido a que las negociaciones de beneficios pecuniarios pueden acrecentar la desigualdad preexistente.

Consulta pública, manifestación de impacto ambiental (MIA) y evaluación del impacto social (EVIS)

La consulta pública, la manifestación de impacto ambiental (MIA) y la evaluación de impacto social (EVIS) son instrumentos que podrían propiciar la participación aunque la manifestación de impacto ambiental (MIA) no se considera una IP.

Si bien la consulta pública no se encuentra regulada como un mecanismo de participación, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) la contempla en el artículo 34. La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) es la encargada de decidir en qué lugares y proyectos se puede aplicar la consulta pública.

En el caso de los megaproyectos, las empresas promotoras presentan la información en una reunión pública. Producto de la descoordinación de las entidades gubernamentales, la efectividad de la consulta pública se ve obstaculizada principalmente porque no se conocen las necesidades de los actores implicados y no hay un monitoreo sobre los compromisos de las empresas.

De acuerdo con las entrevistas realizadas, la evaluación del impacto social (EVIS) es catalogada como “un instrumento improvisado”. Las EVIS se llevan a cabo por consultores que son pagados por las mismas empresas privadas generando un problema de imparcialidad. De la misma forma, el tiempo para la realización de las EVIS es muy reducido por lo cual es imposible realizar “un trabajo de campo que se preocupe por llegar realmente a las comunidades (recoger sus voces, visiones, preocupaciones o reclamos)” (p. 93). En este sentido, el instrumento necesita mejorarse para su implementación y de esta manera, prever conflictos y monitorear los impactos sociales.

El marco de gobernanza o derecho blando

El “marco de gobernanza” no es vinculante y “tiene por objetivo empatar el flujo de financiamiento para el desarrollo con la disminución del riesgo para la inversión privada” (p. 94). Dentro del marco de gobernanza existen códigos internacionales para catalogar los proyectos en conformidad del impacto o riesgo ambiental y social que generan.

El marco de gobernanza junto con los códigos internacionales establecen la necesidad e importancia de implementar mecanismos referentes a la información, la consulta, la evaluación y rendición de cuentas, el reclamo y la queja ciudadana. Entre los códigos internacionales se encuentra el marco de Sostenibilidad de la Corporación Financiera Internacional (CFI) que pertenece al Banco Mundial y otorga préstamos a privados, así como las Políticas Salvaguardas que rigen el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), el cual brinda préstamos al sector público.

También se encuentra la Política de Medio Ambiente y Cumplimiento de Salvaguardias del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), encargada de otorgar productos financieros y no financieros a públicos y privados. Asimismo, destacan los Principios de Ecuador, encargados de gestionar el riesgo social y ambiental de las instituciones financieras en los proyectos, y las Líneas Directrices de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) para Empresas Multinacionales, las cuales contemplan una serie de "recomendaciones que realizan los gobiernos a las empresas multinacionales que operan en países adherentes" (p. 94).

Mecanismos de democracia directa (MDD) e indirecta

En este apartado las autoras exponen algunas de las disonancias entre el campo de las IP que protegen el derecho político a la participación ciudadana. Con relación a los mecanismos de democracia directa (MDD), en México no existe un instrumento jurídico que regule los mecanismos de referéndum, plebiscito, iniciativa popular o ciudadana a nivel federal. Al contrario, a nivel estatal existen 30 leyes respecto a los MDD. Debido a que los megaproyectos son atribución de la federación, las leyes estatales con relación a los MDD no pueden ser aplicadas.

Los mecanismos de participación indirecta tales como los consejos o comités tienen una función no vinculante, se encuentran muy centralizados, no tienen presencia a nivel estatal o municipal y no pueden implementar sanciones. No obstante, durante el periodo 2000-2012 la SEMARNAT, en conjunto con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), “generó un sistema de consejos instalados en los niveles estatales, regionales y federal” (p. 95) con altos niveles de actividad y pluralidad. A partir de 2012, esta IP perdió fuerza en un contexto crucial enmarcado por la reforma energética. Cabe destacar que la importancia de los consejos o comités como IP radica en que éstos "tenían participación en las consultas públicas y contribuían a una ejecución más plural de la política ambiental" (p. 95). Desde su "desactivación" ninguna institucionalidad participativa similar se ha constituido en las nuevas dependencias generadas después de la reforma energética.

El cubo de IP en conflictos sobre megaproyectos

Existen tres posibles escenarios en los conflictos socioambientales y el papel que juegan las IP para el cumplimento de objetivos de acuerdo a los intereses de las comunidades, los Estados y las empresas.

Los escenarios posibles son: a) la detención de un megaproyecto, b) distribución de beneficios pecuniarios para las comunidades potencialmente afectadas por los proyectos y b) evitar la violencia tanto por la represión del Estado como los conflictos al interior de las comunidades.

Los “posibles resultados implican un intercambio subóptimo en término de sacrificios (trade-offs) entre los mismos” (p. 96). A partir de los tres resultados posibles, las autoras presentan un cubo de relaciones hipotéticas entre las IP analizadas a lo largo del artículo y los escenarios posibles.

Las IP de asambleas ejidales, la consulta previa de manera “defensiva” o la autoconsulta pueden impedir la instalación de megaproyectos en las comunidades sin obtener beneficios pecuniarios. Además, la posibilidad de violencia disminuye si estas IP se acompañan de la movilización sociolegal. En caso contrario, si se acompañan por “repertorios de protestas”, la violencia podría aumentar.

Si se implementa una consulta previa de manera efectiva y de carácter “ofensivo”, el megaproyecto puede ser instalado a cambio de beneficios monetarios individuales o públicos. Por el contrario, si la consulta no es previa, informada y libre, existen riesgos de fragmentar a la comunidad y generar conflictos en su interior. En este caso, el Estado difícilmente recurrirá a la represión debido a que la consulta institucionaliza el conflicto.

Las IP contempladas en los marcos de gobernanza o “derecho blando”, propician la implementación de un megaproyecto a cambio de beneficios pecuniarios y un bajo nivel de violencia represiva. Las EVIS, las consultas públicas y las MIA son irrelevantes en cuanto a los beneficios pecuniarios y la violencia, aunque favorecen la instalación de los megaproyectos.

Conclusiones

Las autoras concluyen que “la imagen general de desorden conduce a situaciones de simulación y obstaculización de la participación ciudadana, al tiempo que genera fracturas y ventanas de oportunidad que podrían aprovecharse relativamente según el objetivo específico de los actores en cuestión” (p. 97).

Existen disonancias debido a la descoordinación, la instrumentalización y la implementación del marco jurídico. La descoordinación es producto de la superposición de las funciones y competencias de las diferentes entidades. Dicha descoordinación de las entidades provoca al mismo tiempo que no se implementen las IP de manera oportuna y una desarticulación de con relación a la evaluación y el seguimiento del proceso.

Con relación a la instrumentalización, existe una “contraposición entre diferentes niveles jurídicos”. Si bien los niveles constitucionales no se contradicen entre sí, debido a que el nivel federal tiene supremacía sobre el nivel estatal, el orden legal de segundo orden constituye una de las principales barreras para que la ciudadanía apela a las IP. Asimismo, la instrumentalización está permeada por el desinterés, la imparcialidad y el apresuramiento, lo cual deriva en una operación deficiente de las IP.

Las autoras argumentan que las disonancias guardan relación con los cálculos político-estratégicos intrínsecos en los diseños legislativos. Además, los patrones históricos imposibilitan la implementación de las normas con relación a la participación ciudadana. Finalmente, las autoras exponen algunas de las implicaciones de las hipótesis exploradas.

La descoordinación e instrumentalización de IP tiene una relación positiva respecto al aumento de la violencia. Dichos factores también representan un impedimento para aquellas comunidades que buscan negociar beneficios sin oponerse a los megaproyectos. De esta manera, el traslado de “los costos de imposición de megaproyectos a las comunidades potencialmente afectadas no parece una estrategia sostenible en el largo plazo”.