La Guardia Nacional y la militarización de la seguridad pública en México
Hernández, Gerardo y Carlos Romero [2019], “La Guardia Nacional y la militarización de la seguridad pública en México”, URVIO Revista Latinoamericana de Estudios de Seguridad, Quito, FLACSO, (25):87-106, diciembre- mayo, http://scielo.senescyt.gob.ec/pdf/urvio/n25/1390-4299-urvio-25-00087.pdf
Gerardo Hernandez es investigador en el Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Autónoma de Baja California.
Carlos Romero es profesor en la Universidad Autónoma de Baja California.
Introducción
El incremento de la violencia e inseguridad en América Latina es uno de los mayores problemas que enfrentan los gobiernos de la región. Lo anterior tiene un impacto negativo para el desarrollo regional (ver Datos cruciales 1 y 2). Esta dinámica ha generado que las agendas de seguridad se inclinen a la militarización.
En el caso de México, la violencia e inseguridad han aumentado desde el año 2006. De 2006 a 2018, se registraron 212 mil 16 homicidios dolosos en México, en gran medida por el enfrentamiento del Estado contra las organizaciones del crimen organizado. En este contexto, el presidente Andrés Manuel López Obrador (AMLO) se planteó crear la Guardia Nacional. Para los autores esto genera la pregunta de investigación de su artículo: ¿por qué la administración federal de México (2018-2024) decidió crear la Guardia Nacional para combatir la violencia? Esta pregunta se da en un momento donde organismos internacionales y de la sociedad civil cuestionan el plan.
Los autores plantean la siguiente hipótesis: “la Guardia Nacional es el último recurso en materia de seguridad pública del Estado, para centralizar y recuperar el control territorial en zonas capturadas por el crimen organizado, ante la insatisfacción con las políticas de seguridad de las dos pasadas administraciones” federales (p. 89).
Sin embargo, si la hipótesis es verdadera, eso refleja dos problemas institucionales:
1) No se fortalece la coordinación entre niveles gubernamentales ni el desarrollo de las policías estatales.
2) Se ilustran los retrocesos de la democracia en México para brindar el Estado de Derecho, lo que legitima la toma de medidas extraordinarias.
Este artículo usa un método explicativo y utiliza información del Banco Mundial, del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), del Fórum Brasileño de Seguridad Pública, del World Prision Brief, del Índice de Paz Global, y del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP).
La democracia como variable para entender el diseño y resultados de las políticas públicas
Según Wayne Parsons, el sistema mundial, con su diversidad de actores, provoca un contexto social complejo y eso repercute en la implementación de políticas públicas. Esta dinámica minimiza la soberanía estatal. Otros sociólogos y sociólogas también han contribuido a la idea de complejidad: Ulrich Beck, Saskia Sassen y Luis Vicente Barceló adjudican a la globalización, caracterizada por los flujos financieros y de los bienes y servicios, la actual situación de complejidad internacional. La alta complejidad afecta al Estado-nación porque en la globalización comparte el poder con actores transnacionales.
La complejidad aumentó a medida que los gobiernos democráticos-liberales empezaron a requerir información para solucionar problemas públicos, según Parsons. Por eso, los autores argumentan que es pertinente analizar las políticas públicas considerando el contexto democrático. Así, la democracia es un criterio fundamental para el entendimiento de cierto tipo de políticas públicas y su resultado.
Otros autores como Helen Ingram, Peter De León y Anne Schneider exponen que se necesita de la democracia para la gobernanza y la resolución de problemas. No obstante, los expertos en políticas públicas no la consideran una variable determinante. De esa manera, la democracia necesita de procesos participativos que, junto al gobierno, definan los instrumentos y las acciones de implementación.
Además, la satisfacción o no con las políticas tiene consecuencias sociales: “cuando los resultados de las acciones de gobierno son evidentes en la sociedad, las relaciones entre la identidad personal y colectiva en una democracia proporcionan una base de ese vínculo honorable de identificación entre el individuo y el Estado” (p. 90). Es decir, si la relación es favorable, los individuos sienten patriotismo; pero si es al contrario, la relación es de desafecto.
Guy Peters, David Weimer y Aidan Vining apuntan que la complejidad que se presenta en la democracia se debe a que el gobierno delega sus acciones a otros actores como la burocracia y agencias reguladoras. No obstante, el Estado tiene el poder para retomar el control y la centralización de políticas públicas. Pero en los sistemas federales, el proceso de mantenimiento jerárquico del Estado se complejiza debido a que los gobiernos subnacionales exigen autonomía.
Por tanto, los autores concluyen que “la descentralización del poder político que se ha presentado con la democracia ha tenido como consecuencia obstaculizar la aplicación de las políticas” (p. 91). Además, la descentralización no es una característica esencial estructural del gobierno porque limita la eficacia de las políticas públicas.
La complejidad también genera que el Estado ya no emerja como un agente eficaz: existe una grieta en la unidad misma del poder del Estado. Por tanto, el Estado, sostiene su legitimidad e identidad a través de demostraciones teatrales de castigo contra aquellos elementos que le amenazan.
Los autores argumentan que esa es la razón por la que los Estados lanzan cruzadas contra el crimen organizado, enemigos extranjeros y terroristas. Así, el Estado usa la fuerza para dar salida a las demandas sociales de seguridad y estado de derecho. No obstante, los autores encuentran contradicciones: existen diferentes posturas que están a favor o en contra del exceso de fuerza para enfrentar la violencia o la delincuencia.
En el caso de la Guardia Nacional en México, algunos señalan que el Estado se encuentra en una situación de emergencia y se necesita que el Estado mexicano proporcione respuestas de la misma magnitud que la amenaza. Por otra parte, existen planteamientos sobre las problemáticas de la militarización; por ejemplo, la posible violación a los derechos humanos por parte de los militares.
Los autores afirman que definitivamente es necesaria una respuesta estatal a la crisis de violencia en México ya que ésta afecta directamente a la población económica y socialmente más vulnerable. Los autores citan a Abt Thomas y Mark Kleiman, quienes argumentan que es necesario atacar la violencia de manera directa. Thomas propone que es necesaria la disuasión focalizada y una mayor presencia policiaca en puntos estratégicos. Kleiman, por su parte, sostiene que si existe un alto nivel de castigo sobre algunos delitos en áreas de concentración, su tasa disminuiría. Desde esta perspectiva, el éxito de una política pública refleja el grado de control que un gobierno ejerce en el aparato estatal y en la sociedad.
Por otra parte, los autores señalan que existen diferencias “entre los procesos estructurales de las políticas públicas sólidas y rígidas con formalidad y las débiles, regidas por la informalidad”. Éstas son: el control territorial y la institucionalización del orden. El control territorial hace referencia a los mecanismos mediante los cuales el Estado resguarda al territorio. La segunda es el proceso que fundamenta a los principios y valores de las instituciones.
Para los autores, “ambos fundamentos del orden adquieren mayor relevancia cuando se está ante problemas de estabilidad o inestabilidad del Estado, como la violencia e inseguridad generada por el crimen organizado” (p. 92). Así, se entiende por qué el desarrollo de la democracia en un país es muy importante para comprender los resultados de las políticas públicas en un momento en el cual las personas tienen un desafecto con el Estado y la democracia como sistema de gobierno.
La militarización de la seguridad pública en las democracias de América Latina
Según Latinobarómetro, en 2018 el apoyo a la democracia en la región fue de 48%. Eso refleja lo limitado del progreso en las políticas públicas (ver Dato crucial 3). Por tanto, la sociedad desconfía en la trayectoría de la democracia; asimismo, los autores señalan que era muy costoso vivir en un sistema político democrático: en México el proceso electoral federal de 2018 tuvo un presupuesto de 28 mil millones de pesos. Respecto a la desconfianza, sólo 16% de los mexicanos y mexicanas cree en la democracia.
La pérdida de confianza de los y las ciudadanas hace que nos les importe bajo qué régimen político viven, si éste no les cumple sus demandas. En México –detrás de El Salvador, Honduras y Brasil– a las personas les es indiferente si el régimen es democrático o no; lo que importa es que éste les resuelva los problemas más graves como la delincuencia.
Respecto al nuevo gobierno mexicano, Andrés Manuel López Obrador declaró al tomar el cargo: “El nuevo proyecto de nación buscará una auténtica democracia y no una dictadura abierta ni encubierta. Los cambios serán profundos pero con apego al orden legal”. En sus discursos de toma de posesión, otros gobernantes latinoamericanos como Jair Bolsonaro e Iván Duque han declarado que entre sus prioridades se encuentran el fortalecimiento de la democracia y lograr la seguridad mediante el combate al crimen organizado.
De lo anterior, los autores desprenden dos puntos: 1) los gobernantes de la región suelen aceptar tácitamente la desafección social con la democracia, pues ésta no logra brindar políticas que produzcan pleno empleo, reduzcan la desigualdad social y provean seguridad pública (ver Dato crucial 4); 2) el uso de la fuerza militar ha sido la salida de políticas públicas para los gobiernos de la región, ante la demanda de soluciones a la violencia, la inseguridad y el crimen organizado.
En Colombia se dio una política de confrontación del Estado hacia el crimen organizado y grupos paramilitares, apoyados en su momento por el Plan Colombia y por la administración de Álvaro Uribe. Con el presidente Juan Manuel Santos se buscó un proceso de paz entre el Estado y grupos paramilitares. Lo anterior se alteró con la llegada del presidente Iván Duque, debido a que el nuevo mandatario declaró que no se negociarían ceses bilaterales y que las fuerzas de seguridad buscarían desarticular a los Grupos Armados Organizados (GAO). La nueva política de seguridad pretende retomar el control institucional del territorio, mediante la implementación de las fuerzas militares y la policía nacional.
En América Latina se apuesta por utilizar la retórica del uso de la militarización para pacificar a las sociedades asoladas por la violencia. Para algunos gobiernos, utilizar a las fuerzas armadas es necesario para contener la inseguridad. Los autores apuntan que para lograr lo anterior, también es necesario tener un elevado gasto en asuntos militares para controlar la violencia e inseguridad (ver Gráfica 1).
En el caso colombiano el gasto militar es una constante en el país para mantener los niveles de estabilidad, aunque eso no significa que su estrategia para lidiar con la violencia sea exitosa.
Por otra parte, los Estados que han apostado por la militarización de la seguridad pública, pero sin realizar inversiones en gasto militar que sean proporcionales a la retórica política usada, se encuentran inmersos en una espiral de violencia que se evidencia en el número de homicidios por cada 100 000 habitantes (ver Dato crucial 7), en las violaciones a derechos humanos y en la saturación de los sistemas penitenciarios.
Los presidentes de México, Brasil y Colombia pretenden robustecer el gobierno central dentro de sus límites territoriales ante el complejo panorama de violencia, inseguridad y crimen organizado. Puesto que la construcción y consolidación de instituciones democráticas es muy lenta y costosa, numerosos gobiernos latinoamericanos han optado por la militarización de la seguridad pública como una salida rápida.
La Guardia Nacional y la centralización de la seguridad pública en México
Los temas más destacados de la agenda política durante la campaña electoral 2017-2018 en México fueron la inseguridad, la violencia y la insatisfacción con la democracia mexicana (ver Dato crucial 8).
En este contexto de fragilidad, instituciones como el Ejército poseen mayor confianza ciudadana. De esa manera, se planteó la nueva estrategia de seguridad considerando a la Guardia Nacional como la institución pacificadora del país.
La idea de implementar a la Guardia Nacional tiene como objetivo “salvaguardar la vida, las libertades, la integridad y el patrimonio de las personas, así como para contribuir a la generación y preservación del orden público y la paz social” (p. 96).
Los autores apuntan a que existen posturas opuestas a la implementación de esta nueva institución: la Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos y Amnistía Internacional señalaron los riesgos de utilizar a las fuerzas armadas para enfrentar la crisis de violencia en México. Algunos de los riesgos son las amenazas a los derechos humanos. Asimismo, las organizaciones aseguran que ésta es la misma estrategía utilizada por las administraciones pasadas.
Los autores argumentan que existe una ambigüedad en la creación de la Guardia Nacional: en primer lugar, por el carácter civil con el que se pretende legitimarla; asimismo, se observa la secundariedad del fortalecimiento de los cuerpos policiacos y la coordinación gubernamental en sus diferentes órdenes. Por otra parte, los autores apuntan que el Poder Ejecutivo pretende centralizar el mando respecto a la Guardia Nacional.
Para la aprobación de la creación de la Guardia Nacional, fue necesario crear o modificar 4 leyes: la Ley Orgánica de la Guardia Nacional, la Ley Nacional sobre Uso de la Fuerza, la Ley Nacional del Registro de Detenciones, y la reforma a la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, aprobadas en 2019.
Por otra parte, la primera vez que se instrumentalizó a la Guardia Nacional fue en la coyuntura del robo de combustible (ver Dato crucial 9). En otro escenario, la Guardia Nacional comenzó sus operaciones en los municipios de Aguadulce, Las Choapas, Coatzacoalcos y Moloacán, en el estado de Veracruz, después del asesinato de un grupo de personas en Minatitlán el 26 de abril de 2019.
Los autores hacen hincapié en que la centralización y las facultades extraordinarias del presidente sobre la Guardia Nacional y la política de seguridad pública del país se observaron en los artículos transitorios de la ley sobre dicha institución. Esas facultades van más allá de la coordinación y cooperación con los gobiernos subnacionales, al dar prioridad a las Fuerzas Armadas a través de la Guardia Nacional.
Los autores señalan que en 2019 se observó una disminución en el presupuesto destinado a seguridad pública, en comparación con 2018 (ver Tabla 3). “Todos los rubros en materia de seguridad redujeron su presupuesto y, en contraparte, la defensa nacional fue el único ramo presupuestario que tuvo una variación positiva” (pp. 98-99).
La reducción del presupuesto en el ramo de gobernación tuvo dos consecuencias: 1) se dejó de integrar el Programa Nacional de Prevención del Delito; y 2) se redujeron las asignaciones presupuestales a programas como subsidios en materia de seguridad pública. La segunda consecuencia es más significativa políticamente porque es ahí donde se sientan las bases de coordinación y competencias en materia de seguridad pública entre la federación, estados y municipios.
Los autores argumentan que el presidente pretende centralizar todas las funciones en materia de seguridad, concentrar el poder político en ese sector y utilizar a las fuerzas armadas para pacificar a México.
Los autores explican tal decisión al mencionar que la implementación de políticas públicas en un sistema democrático es complejo, ya que si se delegan las responsabilidades a otros agentes, la implementación de la política pública no es más eficiente.
Por eso se opta por una centralización, a comparación con las estrategias de las administraciones de 2006-2012 y 2012-2018. Éstas tuvieron como punto de partida “la coordinación nacional entre fuerzas federales, poderes legislativos y gobiernos subnacionales”. No obstante, esta estrategia tampoco tuvo resultados positivos, aunque se fortaleció el financiamiento a la seguridad pública en el periodo 2006-2017 (ver Gráfica 2).
Cabe destacar que el incremento en el financiamiento no significó que se hiciera un buen uso de los recursos públicos, ya que 11 exgobernadores fueron procesados durante 2012-2018 por delitos de corrupción, fraude, delincuencia organizada, defraudación fiscal, delitos contra la salud, peculado agravado, entre otros.
Los autores explican ese contexto y “la evidente falta de compromiso con la seguridad por parte de los gobiernos subnacionales podrían ayudar a comprender porqué el Gobierno Federal 2018-2024 apostó por la centralización de la seguridad en México” (p. 101).
La prioridad de la Guardia Nacional es recuperar el control territorial; por tanto, ésta no apuesta por el fortalecimiento institucional ni por generar una clara rendición de cuentas.
Los autores afirman que es ambiguo asumir que el nuevo cuerpo policial será capaz de cumplir todos los objetivos que se plantea. Además, para que la política de militarización del Estado Mexicano tenga la capacidad de contener y desarticular al crimen organizado, “se requiere destinar mucho mayor presupuesto a la fuerza militar, panorama en el cual [México] está muy por debajo de Colombia y Brasil” (p. 102).
Conclusiones
Los autores concluyen que la Guardia Nacional de México es la herramienta fundamental del gobierno encabezado por Andrés Manuel López Obrador para pacificar el país. Su propuesta de creación tuvo como punto de partida los pocos resultados de las estrategias llevadas a cabo por los expresidentes Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto para enfrentar la violencia, aunado a las fallas en la coordinación entre órdenes de gobierno en términos de seguridad.
Como los autores argumentaron, la desafección colectiva con la democracia liberal y representativa por parte de los ciudadanos conduce a que éstos busquen medidas rápidas a sus demandas. Así, las políticas de mano dura y de militarización se presentan como presentables. De esa manera, México apuesta por la Guardia Nacional, debido al fracaso en la construcción de instituciones civiles de seguridad. Asimismo, pretende enfrentar la pérdida de control territorial frente al crimen organizado y sus sofisticadas técnicas de llevar a cabo sus actividades.
Sin embargo, los autores argumentan que “las respuestas extraordinarias a problemas extraordinarios traen aparejadas consecuencias a corto y largo plazo” (p. 103). Al centralizar la seguridad para recuperar control territorial, no se están construyendo instituciones.
Finalmente, los autores apuntan que los riesgos de militarizar al país son varios: la potencial violación a los derechos humanos, así como la discrecionalidad en la toma de decisiones. Los resultados de la militarización tampoco son claros: por una parte, los delitos como el robo de hidrocarburos podrían disminuir con la sola presencia militar, pero el número de muertes debido a enfrentamientos violentos podrían aumentar debido a la cantidad de militares que conforman la Guardia Nacional.
1. En 2012, la tasa de homicidios en América Latina fue de 21.5 por cada 100 000 habitantes; esa cantidad triplicaba la tasa global que es de 7 por cada 100 000 habitantes. En 2017, 17 de los 20 países con mayor tasa de homicidios en el mundo fueron latinoamericanos.
2. En 2014, el costo del crimen en América Latina fue de 3.5% del PIB regional. Se destacan los casos de Honduras, El Salvador, Guatemala, Colombia, Brasil y México.
3. Según Latinobarómetro, en varios países de América Latina el apoyo a la democracia no alcanza a 10% de la población: en Venezuela es de 6%; en Brasil, 6%; y El Salvador, 9%.
4. El Índice de Paz Global 2018 expone que, de los 163 países y territorios independientes evaluados, los de la región de América del Sur registraron el mayor deterioro en inseguridad. Destacan Brasil (lugar 106), México (lugar 140), Venezuela (lugar 143) y Colombia (lugar 145). En Centroamérica destacan Guatemala (lugar 111) y El Salvador (lugar 116).
5. En Brasil los homicidios intencionales comenzaron una tendencia a la baja de 25.6 por cada 100 000 habitantes durante los dos mandatos presidenciales de Luiz Inácio Lula Da Silva (2003-2011). No obstante, cuando el modelo político empezó a mostrar signos de desgaste (con las acusaciones de corrupción), con el mandato de Dilma Roussef (2011-2016), las cifras de homicidios incrementaron hasta llegar a 29.5 por cada 100 000 habitantes en el año 2016. En 2018, se registraron 63 895 muertes violentas en Brasil, es decir, 175 muertos por día, con una tasa de 30.8 muertos por cada 100000 habitantes.
6. En Colombia, en 1996 se registraron 71.7 homicidios por cada 100 000 habitantes. La tendencia ha venido a la baja y en 2017 se registraron 24 muertes violentas por cada 100 000 habitantes.
7. En El Salvador, se registraron 51 homicidios por cada 100 mil habitantes; en Honduras, 40; en Guatemala, 23. Lo anterior también aumenta el número de personas en prisión. En el caso de Brasil, con las políticas de militarización de la seguridad, la población carcelaria aumentó de manera considerable, al pasar de 232 000 personas en 2000 a 726 000 en 2018.
8. De acuerdo con el registro oficial, del 1 de diciembre de 2018 al 31 de marzo de 2019 se contabilizaron 9 686 homicidios dolosos, 2 786 homicidios dolosos más comparado con el mismo periodo de la administración federal anterior.
9. En el periodo 2016-2018 las pérdidas económicas por robo de combustible ascendieron a 147 000 millones de pesos. El 21 de diciembre de 2018, el gobierno de México dispuso de las Fuerzas Armadas para contener el robo de hidrocarburos. Como resultado, se pasó de 81 000 barriles en promedio robados durante el mes de noviembre de 2018 a 4 000 barriles diarios robados al finalizar el mes de abril de 2019.
10. Otras disminuciones se vieron es la administración del Sistema Federal Penitenciario (-7), así como a la implementación de las políticas, programas y acciones tendientes a garantizar la seguridad pública de la nación y sus habitantes (-23.6%) y la coordinación con las instancias que integran el Sistema Nacional de Seguridad Pública (-24.1%).
11. El Diagnóstico Nacional sobre las Policías Preventivas de las entidades federativas mostró que el 1 de noviembre de 2018 se requerían 95 989 agentes para alcanzar el mínimo de 1.8 por cada 1 000 habitantes.
El artículo pone de manifiesto una interpretación para entender el surgimiento de la Guardía Nacional en México. Esa institución es parte de la estrategía de centralización de las fuerzas armadas para enfrentar el grave problema de la violencia en el país. Sin embargo, esta estrategía presenta una serie de dificultades que deben ser cuestionadas; por ejemplo, la militarización, el incremento en el gasto destinado al sector de la defensa y seguridad, las afectaciones a la democracia y la efectividad de la estrategía.
Así, a partir de contextualizar la crisis de violencia y malestar social de América Latina, el artículo señala las limitaciones de la implementación de las políticas públicas en un mundo globalizado, y en consecuencia, complejo.
