La Alianza Global para Alternativas a la Incineración (GAIA) agrupa a 130 organizaciones en América Latina y el Caribe y más de 800 en el mundo. Su visión es promover estrategias de basura cero, con el fin de crear una sociedad donde el uso de recursos respete los límites ecológicos.

Este reporte es una síntesis de los informes hechos por diversas organizaciones en México, Ecuador, Chile y Argentina sobre las importaciones de desechos plásticos en esos países. Así, GAIA presenta un primer avance al respecto.

América Latina y el Caribe se unen a Asia y África como destinos de basura plástica mundial debido a que China, el mayor vertedero de basura en el mundo, restringió en 2018 esas importaciones. Esto significa que potencias como Estados Unidos buscan nuevos destinos para su basura.

Lo anterior cobra relevancia debido a la Enmienda de plásticos del Convenio de Basilea, cuyo objetivo es regular los movimientos transfronterizos de plásticos. La aplicación de la enmienda corre desde enero de 2021; no obstante estas acciones jurídicas no han frenado las exportaciones de desechos plásticos en América Latina (ver Tabla 1).

El convenio de Basilea en nuestros países

El Convenio de Basilea está vigente desde hace 3 décadas. Entró en vigor en 1992. Argentina, México y Chile lo suscribieron en 1998. Estos países modificaron sus respectivas leyes para limitar el comercio internacional transfronterizo de desechos.

Este convenio impactó la legislación argentina y, en 1992, ese país promulgó la Ley Nacional de Residuos Peligrosos N. 24.051, lo cual facilitó el control de esos desechos y prohibió su ingreso al país. Con esa normativa, Argentina se adelantó a la Enmienda de Prohibición, de 1995.

Dicha enmienda modificó el Convenio de Basilea: la versión original de éste no prohibía a los Estados miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), la Unión Europea (EU) y Liechtenstein, la exportación de residuos tóxicos a ningún lugar del mundo, con excepción de la Antártida. De esa forma, Argentina protegió sus fronteras mucho antes que esa enmienda fuese discutida. Sin embargo, Estados Unidos se ha opuesto a ella.

En México se publicó el Procedimiento de Autorización de la Importación y Exportación de Materiales y Residuos Peligrosos en 1990, cuyo objetivo fue llevar a cabo un registro de estos movimientos transfronterizos para disminuir en su territorio la contaminación ambiental. No obstante, 30 años después, la legislación mexicana está dispersa en diferentes ordenamientos jurídicos con vacíos e inconsistencias en diversas normas.

Por su parte, Ecuador notificó la creación de la Ley de Gestión Ambiental en 1999. En el reglamento se dispuso que las importaciones, exportaciones y el tránsito de desechos peligrosos tenían que ser reguladas y aprobadas por el Ministerio de Ambiente.

Por otra parte, la Enmienda de Prohibición dejó fuera los controles sobre los plásticos (con excepción de los contaminados o que contengan materiales peligrosos). En la decimocuarta reunión de la Conferencia de las Partes en el Convenio de Basilea, en mayo del 2019, se cambió la Enmienda de Plásticos, debido al aumento de la contaminación mundial por basura plástica y microplásticos marinos. México, Ecuador, Chile y Argentina aceptaron la enmienda.

La Enmienda de Plásticos pretende llevar un control de los residuos plásticos mezclados, no reciclables, sucios y halogenados -generadores de emisiones tóxicas cuando se queman-, así como todos los residuos plásticos no destinados al reciclaje ambiental. Su propósito es “mejorar el control de los movimientos transfronterizos de los desechos plásticos y evitar, entre otras, que los países industrializados inunden a los países pobres con su basura”.

Como tal, la Enmienda de Plásticos no prohíbe la importación, pero requiere a los exportadores “el consentimiento informado previo (CIP) de su propio gobierno y de los países receptores”.

El Convenio prohíbe también:

1) La exportación de residuos plásticos desde países de la OCDE, la UE y Liechtenstein a otros países partes, siempre y cuando la prohibición haya sido ratificada.

2) El comercio de residuos plásticos con los países que no son parte del Convenio. Los países pueden también ampliar la definición de residuos peligrosos del Convenio y adoptar controles adicionales en su legislación nacional.

Con esas aportaciones jurídicas, Argentina reportó que el Ministerio de Ambiente definió los alcances de las expresiones “desechos que apenas están contaminados, ni contengan otros tipos de desechos”, respecto a los desechos plásticos.

La definición anterior marca límite entre los residuos plásticos y los residuos sometidos al CIP. Sin embargo, el Ministerio de Ambiente argentino asegura que interviene en todas las importaciones y exportaciones de residuos, cumpliendo con el Convenio de Basilea sobre residuos plásticos.

En el caso de México, las organizaciones ambientalistas trabajan para exigir la aplicación del Convenio de Basilea a las importaciones de plásticos provenientes de todos los países del mundo. Esas organizaciones también piden que los residuos sean tratados en sitios cercanos de donde se generan.

En esa lógica, Estados Unidos sólo podrá exportar los residuos clasificados como plásticos no-halogenados, limpios, separados y destinados al reciclaje ambientalmente racional debido a que no es parte del Convenio de Basilea.

En Ecuador, se lleva a cabo un proceso de actualización de los listados nacionales de residuos y desechos peligrosos y/o especiales, considerando la Enmienda de plásticos. Desde 2015 existen normas que regulan las importaciones y exportaciones de estos residuos.

Una de ellas es el Código Orgánico del Ambiente; su reglamento señala que “todo movimiento transfronterizo de residuos o desechos, sean peligrosos, especiales o no peligrosos, debe contar con la autorización del Ministerio del Ambiente”.

Sin embargo, aún se desconoce el estado en que ingresan a los países investigados las miles de toneladas de plásticos, cuyo principal origen es Estados Unidos. El comercio de las toneladas de basura se lleva a cabo a través de partidas, subpartidas y fracciones arancelarias amplias y ambiguas. Esto indica que los residuos están posiblemente contaminados.

Latinoamérica en el contexto mundial del comercio de plásticos

En 2020, la Interpol publicó un informe sobre el sector del reciclaje, el cual crece en América Latina. Lo anterior significa que se pueden abrir nuevos mercados para los residuos plásticos: existen inversiones crecientes para implantar nuevas instalaciones de reciclaje en México, Argentina y otros países de la región.

Estas inversiones provienen de empresas de reciclaje estadounidenses y chinas. La función de las empresas estadounidenses sería desviar a América Latina los desechos estadounidenses que antes eran exportados a China.

La función de las empresas chinas sería, por su parte, trasladarse a países de la región para importar desechos de plástico estadounidense. Inversores chinos pretenden instalar sus fábricas en la región debido a que la fuerza de trabajo es barata y la cercanía a Estados Unidos, la mayor fuente productora de los desechos plásticos.

Es importante señalar que existe también una creciente expansión de rutas y tratamientos ilegales de residuos plásticos a escala mundial: datos de la Interpol indican que “el comercio legal e ilegal de residuos van de la mano, en general hacia los mismos países importadores”. Esto se explica debido al bloqueo de China a las importaciones de desechos plásticos, aunado al aumento de medidas restrictivas en países del sudeste asiático.

México y Ecuador, entre los mayores importadores

México, El Salvador y Ecuador son los principales importadores de desechos plásticos en la región (ver Dato crucial 1), según datos de The Last Beach Cleanup (LBC) y del sitio web USA Trade Online.

Entre julio y agosto de 2020 se registró un récord de exportaciones de residuos plásticos desde Estados Unidos a México. En el mismo periodo, México recibió entre 6 800 y 6 700 toneladas de desechos mensuales, equivalente al envío de aproximadamente 42 contenedores grandes por día.

Ecuador no se quedó atrás: en agosto de 2020 importó 1 100 toneladas de desechos plásticos. Lo anterior significa que “las importaciones de agosto de 2020 superaron en más del doble las compras de desechos en enero de ese mismo año”.

Así, la pandemia de covid-19 no limitó el comercio de residuos plásticos en ambos países (ver Datos cruciales 2 y 3).

México recibió principalmente residuos de PET -Tereftalato de Polietileno- y plásticos mezclados que no son PET. México se posiciona en el segundo lugar mundial como consumidor de envases de PET para refrescos; ocupa el tercer lugar en el consumo de agua embotellada, después de China y Estados Unidos.

Ecuador recibe “desperdicios plásticos”, según consta en los registros aduaneros, cuya clasificación es muy amplia y no permite saber qué tipo de plásticos llegan a los puertos ecuatorianos.

California es el principal exportador de desechos plásticos a México y Ecuador, según USA Trade Online. En el caso mexicano, los desechos ingresaron por vía terrestre en camiones, por San Diego. Otros residuos provenientes de Texas también han llegado a través de Laredo y El Paso. A Ecuador, los contenedores arribaron desde cuatro puertos estadounidenses (ver Dato crucial 4). Cabe destacar que California lidera las exportaciones de México, El Salvador y Ecuador.

Entre 2014 y 2020, los envíos de desechos plásticos salieron desde 37 países de tres continentes: América, Europa y Asia hacia Ecuador: 36% de éstos parten desde Estados Unidos. Ecuador también importa desechos desde Colombia, Panamá, Perú, México, Costa Rica y Brasil.

Se resalta que el crecimiento de las importaciones de desechos plásticos también se evidencia en el número de compañías dedicadas a ello: se pasó de 5 empresas que se dedicaban a estas actividades en 2014, a más de 36 entre 2019 y 2020.

Ecuador ingresa grandes cantidades de desechos plásticos sucios y mezclados con otros productos mediante empresas como Productos Paraíso, la principal importadora. Su planta es una de las más grandes de América del Sur.

Productos Paraíso compra a compañías agrícolas estadounidenses desechos de tuberías plásticas que sirven para riego; los cargamentos llegan con 50% de tierra. Asimismo, Paraíso usa grandes cantidades de agua para lavar los desechos que llegan desde Estados Unidos para su proceso de reciclaje. También ha sido acusada de contaminar comunidades aledañas.

El caso de Chile y Argentina

Chile importó 102 toneladas de desechos plásticos en el año 2020 menos que Ecuador y México (México importó 320 veces más y Ecuador 36 veces más en 2020). Pero Chile registra otro tipo de importaciones: en 2017, a Chile llegaron 7 636 toneladas de PET residual semielaborado, o sea, desechos triturados que quedan en forma de escamas.

Las empresas chilenas importan residuos PET semielaborados de países como Perú, Paraguay, Argentina y Ecuador para cubrir la demanda. Pero existe una dificultad al respecto: “los materiales ingresan al país bajo códigos arancelarios genéricos, lo cual dificulta su trazabilidad como material reciclado”. Chile también es exportador de residuos plásticos pretratados, sobre todo al mercado brasileño.

Chile entregó información a la Interpol sobre la evolución del tratamiento ilegal de residuos plásticos en sus territorios desde 2018, cuando el excedente de desechos plásticos incrementó. También aumentaron prácticas como incineración, vertido en sitios no autorizados, vertido ilegal en sitios legítimos, reciclaje ilegal.

Por su parte, Argentina reportó crecientes inversiones para instalar plantas de reciclaje. Los investigadores argentinos encontraron un aumento en las importaciones de residuos plásticos en los últimos años (ver Dato crucial 6).

Respecto a los aspectos jurídicos, Argentina tiene una legislación nacional restrictiva concerniente a la importación de residuos peligrosos y de desechos recolectados en la calle o procedentes de la industria. Sin embargo, Mauricio Macri derogó este decreto en 2019 para flexibilizar el ingreso de desechos compuestos de materiales usados ​​para la industria.

Otros materiales que ingresan a Argentina superan las importaciones de residuos plásticos -como los residuos de papel y cartón-. Al país ingresaban 40 000 toneladas por año en promedio; en 2019, las importaciones de papel y cartón se duplicaron y llegaron a 90 000 toneladas.

Amenazas y retos comunes en la región

A manera de conclusión, el informe reflexiona sobre los obstáculos que América Latina enfrenta para hacerse cargo de la importación de los desechos plásticos. La primera observación a ese respecto hace referencia al posible conflicto entre tratados de libre comercio y el Convenio de Basilea.

Esto se debe a que Estados Unidos no es parte del Convenio, lo anterior significa que “países partes tienen prohibida la importación de residuos regulados por el Convenio desde Estados no partes del Convenio”. Sin embargo, el Convenio prevé una excepción a la concesión, a través de acuerdos bilaterales o multilaterales.

En la OCDE incluye reglas específicas al plástico sobre el comercio de ciertos residuos y sobre esa base se podría negociar acuerdos; pero ésta no ha consolidado un acuerdo sobre la regulación de residuos sucios, halogenados, mezclados o no destinados a un reciclaje ambientalmente racional. Lo anterior se debe a que Estados Unidos mantiene una presión internacional continua para que la Enmienda de Plásticos de Basilea no regule a los miembros de la OCDE.

Para el caso mexicano se observa otra dificultad: existe una incompatibilidad práctica entre el Tratado entre Estados Unidos de América, Estados Unidos Mexicanos y Canadá (T-MEC) y el Convenio de Basilea (ver Dato crucial 7).

En el T-MEC, los desperdicios domiciliarios están clasificados imprecisa y ambiguamente en las fracciones arancelarias que los contienen: no determinan qué tipo de plásticos se comercializan y si éstos tienen materiales contaminados, señalados por la Enmienda de plásticos del Convenio de Basilea.

Esta problemática no es exclusiva de México, sino de toda la región, ya que es común el uso de clasificaciones arancelarias ambiguas respecto a la importación de desechos plásticos. De esta forma, las instituciones de cada país han aceptado esta falla: en Chile, la Agencia de Sustentabilidad y Cambio Climático; así como la Asociación Nacional de la Industria del Reciclaje recomiendan actualizar los códigos arancelarios.

Por su parte, Ecuador discute la propuesta de revisar los nombres de las subpartidas correspondientes a desechos plásticos, debido a que sus denominaciones son muy amplias.

Asimismo, se observa que otra dificultad está en la falta de acceso de información oficial y, si la hay, es contradictoria. Por ejemplo, existen pocos datos sobre el movimiento transfronterizo de desechos plásticos en México. Además, los registros que pretenden dar cuenta de eso son poco exactos: en lo correspondiente a la importación de plásticos y electrónicos en 2020, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa) reportó 3 555 toneladas.

En Ecuador pasa igual: el Ministerio de Producción y el Servicio Nacional de Aduanas entregaron cifras sobre las importaciones de desechos plásticos en los últimos 5 años, pero éstas diferian por más de 28 000 toneladas.

Respecto al caso de Argentina, las autoridades correspondientes respondieron que pedir esa información “puede afectar secretos comerciales o industriales, como así también, la confidencialidad de datos personales” y declinó entregar los datos al equipo de investigadores.

En Chile, se reportó que los residuos plásticos de polietileno y polipropileno son reciclados localmente y exportados sin especificar cantidades exactas y destinos. Respecto a los movimientos transfronterizos de residuos plásticos “sucios”, no se encontraron registros.

Otro peligro compartido en la región es la incineración de la basura: en México se enviaron a “destino final” 546 toneladas de envases vacíos de agroquímicos, de las cuales 155 toneladas fueron para su quema en hornos cementeros en 2019. Incinerar la basura en hornos cementeros tiene grandes consecuencias negativas para el ambiente.