Erubiel Tirado es el coordinador del programa de Seguridad Nacional, Democracia y Derechos Humanos, de la Universidad Iberoamericana. Trabajó en el Instituto Federal Electoral como asesor legal del secretario técnico del Registro Federal de Electores. De 2010 a 2015 trabajó en el Departamento para Cooperación y Observación Electoral de la Organización de Estados Americanos.

Nancy Angélica Canjura Luna tiene una maestría en gobierno y asuntos públicos por la Universidad Nacional Autónoma de México. Es docente en el Diplomado Seguridad Nacional, Democracia y Derechos Humanos. Ha trabajado como como servidora pública y consultora independiente.

El articulo presenta un rastreo de las políticas de seguridad y del fenómeno de hipermilitarización en los primeros cuatro años de la administración, autodenominada como cuarta transformación (4T), encabezada por Andrés Manuel López Obrador (AMLO). Aunque el texto se centra en el periodo 2018-2022, se toma en cuenta la forma en que, durante sexenios anteriores, las fuerzas militares se volvieron sujetos centrales en las estrategias de combate a la violencia y narcotráfico. También se atiende a la forma en que la pandemia de la Covid-19 fue útil al sector castrense. El eje que estructura el trabajo es el análisis de los cambios institucionales en materia de seguridad.

Los objetivos del artículo son realizar un balance de los resultados de la estrategia de seguridad de la 4T, exponer los efectos de las acciones realizadas; y, sobre todo, aclarar si la estrategia de seguridad siguió una visión de Estado o se trató de un proyecto para establecer un predominio militar que se extendió a otros espacios de la vida pública dejando de lado la función de la seguridad pública civil.

1.- Antecedente inmediato de la crisis de seguridad en México

La crisis de seguridad que vive México tiene raíces en diversas esferas; pero el campo institucional es central para entender el origen del fenómeno y explicar el aumento exponencial de la violencia e inseguridad.

A pesar de las dimensiones de la violencia en México, no se ha concretado una estrategia funcional que atienda el problema. Por el contrario, lo que se observa es la degradación institucional como producto de la ineficiencia y corrupción. El narcotráfico y el crimen organizado crecieron y se fortalecieron como resultado del deficiente desarrollo institucional en materia de seguridad, así como de inadecuadas políticas de seguridad, y de la falta de una visión de Estado para abordar el tema de la seguridad pública.

Durante los años que van del presente siglo, en México se ha vivido un descomunal aumento de la violencia que se extendió por todo el territorio nacional. Al tiempo que la violencia aumentó, todos los problemas de esta índole se le achacaron al crecimiento del narcotráfico y la diversificación de sus actividades delictivas (secuestro, extorción, derechos de piso, y demás).

Desde el inicio de la presidencia de Felipe Calderón la estrategia de seguridad se centró en el fortalecimiento y protagonismo de la policía federal y de las fuerzas armadas. Después de que Calderón asumió la presidencia ocurrieron múltiples hechos violentos en los que murieron decenas de personas; y, ante eso, el entonces presidente caracterizó al crimen organizado como la mayor amenaza contra la paz y las instituciones. Pero, la estrategia que se siguió contra el crimen organizado sólo ofreció resultados momentáneos. Los estados atravesados por fuertes problemas de seguridad únicamente tuvieron acotados lapsos de normalidad. Por su parte, la violencia se desplazó espacialmente tanto por los operativos de seguridad puestos en marcha, como por la dinámica económica del narcotráfico.

La Iniciativa Mérida es un elemento central de la estrategia de seguridad del gobierno de Calderón. Esta iniciativa es una reformulación de un ambicioso pacto de cooperación entre Estados Unidos y México, cuyo objetivo es el combate al narcotráfico y el crimen organizado. El balance que se puede hacer de esta estrategia no es positivo, pues los homicidios, extorsiones, secuestros, entre otros delitos sumamente graves, continuaron aumentando. Además, la policía, el ejército y agentes del Ministerio público cometieron delitos sumamente graves como tortura y desaparición forzada (Datos Cruciales 1,2 y 3).

Durante el sexenio de Peña Nieto, 2012-2018, se intentó reducir el impacto mediático y real de la delincuencia organizada. Se planteó una estrategia diferenciada que separó los asuntos de seguridad nacional de los asuntos de seguridad pública, y hubo una reorganización institucional. Desapareció la Secretaría de Seguridad Pública Federal y sus funciones pasaron a la Secretaría de Gobernación, bajo la figura de la Comisión Nacional de Seguridad Pública.

Pero los crímenes de Tlatlaya y Ayotzinapa en 2014, protagonizados por el ejército, dejaron en claro que la estrategia de seguridad de la administración de Peña Nieto fracasó. Ese sexenio finalizó con un alza en la criminalidad y fuertes problemas de corrupción gubernamental (Dato Crucial 4). La administración de Peña no logró disminuir la violencia en el país; pero el aumento de la delincuencia organizada sirvió para legitimar la acción de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública.

2.- El anclaje institucional. La oferta y apuesta de la 4T con la Guardia Nacional y la seguridad pública

La crisis de seguridad es un eje central en los cambios institucionales que ha gestionado la administración de Obrador. Uno de estos cambios institucionales es el traslado de la seguridad pública de la Secretaría de Gobernación (Segob) a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC). De hecho, la propia SSPC fue creada por la 4T con el objetivo de que se encargara de la seguridad pública.

Con la SSPC, desapareció la policía federal, y se construyó el andamiaje institucional para la creación de una nueva fuerza de seguridad denominada Guardia Nacional (GN). La GN partió de una definición de la seguridad pública como una función que debe estar en manos de civiles; pero en una contradicción que ocasiona problemas legales e institucionales, los militares conformaron la base del nuevo cuerpo de seguridad.

Es decir que, en contradicción a la promesa sostenida desde 2006 por Obrador de devolver los militares a los cuarteles, “el nuevo gobierno apostó por la militarización absoluta de la seguridad pública” (p. 8). Esta estrategia requirió de una reforma constitucional, aprobada en el primer trimestre de 2019, que permitió la participación del ejército en las labores de seguridad pública. Esta reforma constitucional se aprobó bajo las condiciones de que la participación de militares fuera temporal, y que se fortalecieran las capacidades de las policías estatales y municipales para tener una seguridad pública eficiente y coordinada por los tres niveles de gobierno.

Con el nuevo esquema, sostenido por la reforma constitucional, la Secretaría de Defensa Nacional (Sedena) se consolidó como el organismo encargado de la GN; por lo que las autoridades civiles de la SSPC quedaron desplazadas. Para consolidar la concepción institucional de la seguridad pública de la 4T, se diseñaron leyes como la orgánica de la GN, la del uso de la fuerza, y la del Registro Nacional de Detenciones.

La estructura de la GN debía integrar a los elementos de la extinta Policía Federal tanto a nivel operativo como de mando. Pero, tanto la organización como el diseño legal y reglamentario de la GN se diseñaron en función de los intereses de la Sedena. Se impusieron requisitos a modo de que solamente miembros provenientes de la Sedena y de la Secretaría de Marina (Semar) pudieran ocupar puestos de mando; mientras que los pocos civiles de la GN fueron relegados a funciones menores.

En la parte operativa, el despliegue de la fuerza de la GN es muy similar al del ejército y la marina. La GN opera mediante la ocupación territorial a través de cuarteles que se extienden por todo el territorio nacional (Dato Crucial 5). El despliegue de cuarteles no responde a criterios de la localización de conflictos o de incidencia delictiva; por lo que el objetivo de este despliegue es reforzar la presencia militar.

Desde la creación de la GN se mostraron distorsiones estructurales y funcionales que estaban en contra de la seguridad pública a cargo de civiles. En consecuencia, solo una mínima parte de los miembros que conforman la GN son civiles (Datos Crucial 6). Este rasgo de la GN, genera un problema de adjudicación de responsabilidades pues, a conveniencia de los altos mandos, la GN puede ser militar o civil. Además, los mandos a cargo de plazas en los estados no responden a la autoridad civil; sino que siguen las órdenes y dan cuentas a los mandos militares o navales, según sea el caso, de la zona castrense que les corresponde.

Formalmente, de acuerdo con el marco legal y constitucional, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) es el documento del que, de acuerdo con la visión del gobierno en turno, se desprenden las estrategias de política pública. Pero, en la administración de la 4T el PND sólo es un referente ideológico que no sirve para guiar las acciones a seguir en materia gubernamental. El documento clave para entender la estrategia de seguridad del gobierno encabezado por AMLO es el Plan Nacional de Paz y Seguridad 2018-2024. En dicho documento se anuncia la creación de la GN como estructura militar con presencia permanente en tareas civiles como seguridad pública, persecución de delitos, entre otras.

3. Pandemia y oportunismo: ignorancia de la seguridad nacional como estrategia

Un punto clave para el análisis de la estrategia de seguridad en México se encuentra en la forma en la que la 4T enfrentó la pandemia de la Covid-19. Por décadas el Estado mexicano desarrolló andamiajes institucionales para el cuidado y atención de la salud de la población. Por ejemplo, el Consejo de Salubridad General es una institución estatal cuya autoridad civil solamente está por debajo de la autoridad del presidente. Dicha institución, en 2009 demostró un buen desempeño en la gestión de la epidemia de influenza H1-N1.

Pero, la estrategia de la 4T no usó los mecanismos institucionales civiles como el Consejo; sino que, privilegió la participación de las instituciones armadas. Mediante la presión presidencial, el Consejo fue desplazado y obligado a renunciar a sus atribuciones. De tal manera que la responsabilidad de trazar y llevar a cabo una estrategia contra la Covid-19, recayó sobre la Secretaría de Salud mediante el Comité Nacional para la Seguridad en Salud.

La distinción crucial entre el Consejo y el Comité es que el primero tenía las facultades para imponer sus decisiones y coordinar a otras autoridades; mientras que el Comité solo exhorta a las autoridades e instancias públicas y privadas. Además, la Comisión sufrió una fuerte centralización de las decisiones en beneficio del presidente y, finalmente, la propia Comisión se militarizó y securitizó cuando el secretario de salud decidió incorporar, entre otras dependencias, a la Sedena, la Semar y la SSPC como vocales.

Además, las fuerzas militares se desplegaron bajo su protocolo de emergencias y desastres, Plan DNIII en el caso de la Sedena, y Plan Marina en el caso de la Semar. En 2022, estos planes siguen activos.

La respuesta oficial para enfrentar al coronavirus implicó el sometimiento de salud civil a las fuerzas armadas. Las fuerzas armadas ocuparon las estructuras sanitarias públicas de alta especialidad y de tercer nivel, además de la conversión de la red hospitalaria manejada por la Sedena. Y, mientras el personal médico civil denunciaba la falta de recursos, se aumentó el presupuesto de Sedena y Semar, además de que la Sedena controló la compra de los insumos médicos para el combate de la pandemia.

El resultado de securitizar el manejo de la pandemia fue el empoderamiento de las fuerzas armadas como eje clave para fortalecer el autoritarismo presidencial.

4. Balance de la 4T, ¿inseguridad, violencia e ingobernabilidad?

Las estrategias de seguridad de las administraciones de Calderón y Peña Nieto dejaron un escenario de más violencia, corrupción y militares en la calle. AMLO y la 4T llegaron al poder estatal con las consignas de sacar al ejército de las calles y combatir la corrupción mediante un plan de austeridad y la revisión de contratos de las obras iniciadas durante la gestión de EPN.

Pero, hasta principios de 2022 no se han cumplido las promesas. El combate a la corrupción no ha tenido una planificación adecuada, lo que ha provocado resultados desastrosos como el desabasto de medicamentos. El ejército, lejos de regresar a los cuarteles, adquirió tareas de carácter civil, y la GN está formada en su mayoría por militares y en 2022 se integró a la Sedena.

Pero, no solo no se cumplieron esas consignas; sino que la seguridad se ha deteriorado aún más. En la parte institucional, las policías locales están abandonadas, sin recursos ni capacitación. En lo social hay una descomposición y fractura de las relaciones sociales. Y, en el plano político, el presidente no asume los errores ni la dimensión del problema, mientras que los gobiernos estatales y locales se encuentran rebasados y delegan a la GN la responsabilidad de garantizar la seguridad (Datos Cruciales 7 y 8).