Matthias Finger es profesor de la Escuela Suiza de Graduados de Administración Pública, en Lausana, Suiza. Es doctor en educación y en ciencia política por la Universidad de Génova.

David Svarin es doctorante en el departamento de estudios sobre la guerra del King’s College London. Es licenciado en ciencia política por la Universidad de Génova y maestro en relaciones internacionales por el King’s College London.

Introducción

La importancia e impacto de las trasnacionales en numerosos aspectos ha aumentado durante las décadas más recientes. Las trasnacionales operan en una especie de vacío político y legal, pues han crecido fuera del control de algún estado-nación individual. En cuanto a la protección ambiental (y lo mismo sucede en otras áreas), las trasnacionales intentan dar forma a este vacío definiendo estándares ambientales privados y, al mismo tiempo, intentan sacar ventaja del vacío existente en detrimento del ambiente.

En este ensayo los autores buscan ofrecer un "resumen basado en hechos" y una perspectiva crítica de la relación entre las trasnacionales y el ambiente. El ensayo está dividido en cinco secciones: 1) descripción del fenómeno del crecimiento de las trasnacionales; 2) se establecen las diversas relaciones entre las trasnacionales y el ambiente desde un punto de vista conceptual; 3) se destaca el comportamiento ecológico de las trasnacionales, así como las iniciativas y actividades de protección ambiental emprendidas por estas; 4) se discuten estas iniciativas y actividades desde un punto de vista crítico, resaltando el comportamiento ambiguo de las trasnacionales en cuestiones ambientales; 5) se hace un balance entre las acciones positivas de las trasnacionales y su comportamiento interesado (que está siendo puesto bajo control público y regulatorio).

El crecimiento de las trasnacionales durante los veinte años mas recientes

Definiendo a las trasnacionales

Los autores definen una trasnacionales como una empresa que ejerce la propiedad o el control de instalaciones productivas en más de un país. Algunos aspectos son esenciales para las trasnacionales, como sus marcas, métodos de marketing, tecnología y, sobre todo, su administración. Las trasnacionales se definen en relación con los estados nacionales, a los cuales han "sobrepasado".

Las trasnacionales reflejan una realidad económica nueva, trasnacional o incluso global. Puesto que tienen su sede en un país pero operan y tienen plantas u oficinas en muchos otros, es difícil para los estados nacionales controlarlas o regularlas. Su carácter trasnacional les da un enorme poder no sólo económico sino también político, al grado de que muchos fenómenos -la producción, el empleo, "incluso la guerra y la paz"- no pueden ser entendidos sin tomar en consideración las acciones de las trasnacionales. Un aspecto de enorme importancia que tampoco puede ser entendido -ni solucionado- sin considerar a las trasnacionales es el ambiente.

El crecimiento de las trasnacionales y sus razones

Según los autores, las primeras grandes trasnacionales manufactureras surgieron hacia finales del siglo XIX. La principal motivación de su crecimiento fue el aumento de las ganancias mediante la reducción de los costos de transacción. En la actualidad, al igual que sucedía en el siglo XIX la principal razón y motivación para la trasnacionalización está dada por el hecho de que las trasnacionales "derivan la mayor parte de sus ventajas competitivas precisamente de sus actividades basadas en el exterior".

Según los autores, el crecimiento de las trasnacionales en las últimas décadas es conmensurable por el aumento sostenido de la inversión extranjera directa. Aunque las trasnacionales de los países desarrollados han sido las más importantes, el peso de las trasnacionales cuya sede está en los países emergentes o en desarrollo ha aumentado en los últimos años.

El estado actual de las trasnacionales

Si se comparan las ventas corporativas con el PIB de los países, 51 de las 100 economías más grandes eran trasnacionales en el año 1999. Si se compara el valor agregado por las trasnacionales con el PIB de los países, 37 de las 100 economías más grandes más grandes eran trasnacionales en el año 2002. En ambos casos es claro que las trasnacionales se han convertido en un factor con gran relevancia en lo económico a nivel global; su importancia se da también en los aspectos social, político y ambiental.

Los cambios geopolíticos de fines del siglo XX (la caída del "bloque del este", la liberalización comercial, etc.) han dado a las trasnacionales mayor libertad y potencial para aumentar su tamaño y profundizar sus operaciones en todo el mundo.

Por los factores mencionados, no es de sorprender que las trasnacionales tengan un gran impacto sobre el ambiente natural a nivel mundial.

Las trasnacionales y el ambiente

Por el volumen y la extensión geográfica de sus operaciones, las trasnacionales tienen un gran impacto ambiental. Además, las trasnacionales son particularmente importantes para la política ambiental porque invierten en "sectores ambientalmente sensibles". En esta sección los autores se plantean "clarificar, desde un punto de vista conceptual, cómo las trasnacionales se relacionan con el entorno natural". Al hacerlo, discuten las tres hipótesis o ideas que han dominado la discusión sobre las relaciones entre las trasnacionales y el ambiente.

El análisis de los autores se centra en las trasnacionales no financieras, que tienen una mayor huella que las trasnacionales financieras; no obstante, apuntan que estas últimas también tienen responsabilidad ambiental pues son las que brindan el financiamiento para las actividades industriales de las trasnacionales no financieras.

Hipótesis 1: las trasnacionales como "industrias sucias"

Las industrias sucias pueden definirse como industrias que emplean "formas de producción que causan un estrés ambiental por encima del promedio, incluso con el uso de tratamiento 'al final del tubo de escape'". En 2006, más de la mitad de las trasnacionales más grandes del mundo operaban en sólo seis industrias (en este orden): vehículos de motor, petróleo, equipo eléctrico y electrónico, servicios públicos [utilities], telecomunicaciones, y farmacéutica. La mayor parte de estas industrias llevan a cabo algunas de las actividades más contaminantes, según numerosos estudios. Por tanto, es normal que en algún momento la relación entre trasnacionales y el ambiente se convirtiera en un tema de preocupación y de debate.

Los primeros en cuestionarse la relación entre las trasnacionales y el ambiente fueron los activistas, preocupados por los desastres ambientales como el derrame petrolero de Exxon Valdez, entre muchos otros incidentes (accidentales o deliberados) que se han producido directamente por el "mal comportamiento" de las trasnacionales. El activismo que culpa a las trasnacionales de los desastres ambientales es responsable directo e indirecto de las acciones que en materia ambiental han tomado estas.

Los autores consideran que se ha dado una marcada transformación en la forma en que las trasnacionales se aproximan a la protección ambiental: de la búsqueda por evadir los controles ambientales en las décadas de 1960 y 1970, a los intentos por minimizar los costos cumplimiento de las regulaciones en la década de 1980, hasta la conversión de las preocupaciones ambientales en oportunidades competitivas en la década de 1990.

Una pregunta que comúnmente se plantea al estudiar la relación entre las trasnacionales y el ambiente es si estas empresas son particularmente dañinas comparadas con las pequeñas y medianas empresas (PyME). No existe consenso al respecto. En la década de 1980, el ahora extinto Centro de Naciones Unidas sobre Corporaciones Trasnacionales (UNCTC) concluyó que no era para nada evidente que las trasnacionales fueran realmente más contaminantes que las PyME. Por un lado, las PyME son menos contaminantes porque producen para el consumo local y son probablemente más respetuosas del ambiente natural local. Por otra parte, las trasnacionales pueden contribuir al mejoramiento ambiental porque sus operaciones en el extranjero están sujetas a un mayor escrutinio, son más susceptibles a la publicidad negativa y, en consecuencia, es más probable que adopten procesos productivos más amigables con el ambiente; asimismo, su mayor rentabilidad les permite utilizar tecnologías más modernas. Otros estudios afirman que conforme más internacional es una empresa, mejor es su desempeño ambiental y que las trasnacionales tienen mejores registros ambientales que las empresas locales. La controversia al respecto es amplia. Algunos autores afirman que aunque las trasnacionales utilizan tecnologías más avanzadas y mejores prácticas de gestión que las PyME, su gran tamaño y los escasos mecanismos de evaluación ambiental hacen que los mayores daños ambientales de gran escala se deban a las trasnacionales. Sin embargo, es cierto también que son las propias trasnacionales las que disponen de los medios para desarrollar nuevas tecnologías que limiten sus impactos negativos sobre el ambiente y que su tamaño las hace más proclives a implementar programas de gestión ambiental de forma más temprana que las PyME.

Existe amplia aceptación sobre que debe corresponder a las trasnacionales asumir el liderazgo en el desarrollo e implementación de tecnologías y prácticas amigables con el ambiente.

Hipótesis 2: "Paraísos de contaminación"

La diferencia más importante entre las trasnacionales y las empresas que operan dentro de un solo país es que su carácter trasnacional les da mayor flexibilidad para elegir dónde producir y cómo organizar sus actividades entre distintos países; esto les permite operar con pocas limitantes regulatorias y en ambientes prácticamente libres de leyes. A esto hay que añadir que el tamaño de las trasnacionales, su impacto sobre el empleo y la tributación, su movilidad, sus complejas estructuras internas y la opacidad con que funcionan por su "secrecía corporativa", hacen que los estados sean menos propensos y/o menos capaces para ejercer regulaciones sobre ellas respecto de las empresas más pequeñas.

La posibilidad que tienen las trasnacionales de desplazar su producción entre países ha dado pie a la hipótesis de los "paraísos de contaminación", que ha sido ampliamente debatida. La hipótesis predice que "el libre comercio de bienes conducirá a la reasignación de la producción intensiva en contaminación de países con altos ingresos y regulaciones ambientales estrictas a países con bajos ingresos y regulaciones ambientales laxas". Los estudios sobre el tema muestran que las exportaciones de las "industrias sucias" han disminuido en los países desarrollados pero han aumentado en los países en desarrollo, como consecuencia de que las trasnacionales que forman parte de industrias altamente contaminantes mueven sus operaciones hacia los países en desarrollo para evitar los costos de eliminación de los daños.

"La 'hipótesis de los paraísos de contaminación' tiene, por tanto, algo de cierta. Sin embargo, su comportamiento varía considerablemente entre industrias". Por ejemplo, los elevados costos de transporte en las industrias básicas son un factor que dificulta que las trasnacionales desplacen su producción hacia otros países. En otros casos, cuando los costos de mitigación son menores que los costos de desplazar la producción hacia otros países, las empresas no tendrán motivos para moverse. Por tanto, la hipótesis de los paraísos de contaminación está lejos de ser concluyente.

Hipótesis 3: Ventajas empresariales por los estándares ambientales [Business advantages of environmental standards]

Otro debate importante sobre la relación entre las trasnacionales y el medio ambiente gira en torno a si las regulaciones ambientales aumentan o disminuyen el valor de mercado de las empresas. Hay abundante evidencia sobre que la adopción de estándares ambientales elevados es más rentable que regirse por estándares ambientales bajos. Aunque se ha demostrado una correlación positiva entre la gestión ambiental y las ganancias financieras, no se han dado explicaciones satisfactorias al respecto. Algunas tentativas por explicar dicha correlación apuntan a que las nuevas y mejores tecnologías permiten a las empresas ampliar sus operaciones y hacerlas más eficientes; asimismo, la adopción de estándares ambientales más estrictos mejora la imagen de las empresas frente a los consumidores.

"La 'hipótesis de las ventajas empresariales por los estándares ambientales' vincula el comportamiento ambientalmente amigable de las trasnacionales y las empresas con la percepción de los consumidores y el comportamiento proactivo en vista de amenazas de regulaciones nuevas y más estrictas".

Volviendo verdes a las trasnacionales [Greening TNCs]

El activismo político, la intervención gubernamental y otros cambios sociales han conducido a que las trasnacionales modifiquen sustancialmente su discurso y su comportamiento ambiental. Aunque estas modificaciones son difíciles de medir, son fácilmente observables. En esta sección, los autores ponen sobre la mesa las numerosas y diversas actividades e iniciativas de las trasnacionales en cuestiones ambientales, distinguiendo las iniciativas voluntarias de los reportes obligatorios, los estándares privados y otras iniciativas internacionales.

Iniciativas ambientales voluntarias

Las trasnacionales están llevando adelante iniciativas ambientales voluntarias como resultado de la presión de ONGs y de consumidores. Las trasnacionales prefieren las iniciativas corporativas voluntarias por encima de los estándares gubernamentales porque aquellas son más baratas y flexibles y debido a que en muchas ocasiones estos tienen objetivos contradictorios o no unificados entre los distintos estándares y países.

No obstante, es importante "permanecer críticos hacia la auto-regulación corporativa" y entender que las iniciativas voluntarias de las trasnacionales deben ser complementarias con las regulaciones gubernamentales. Esto es importante porque comúnmente las prácticas y códigos de las trasnacionales son menos estrictas y tienen objetivos más vagos -y por tanto son menos eficientes- que las regulaciones ambientales establecidas por el gobierno en conjunto con ONGs y empresas.

Informes ambientales corporativos

En la mayoría de los países, las trasnacionales pueden decidir si publican su informes ambientales o no. No obstante, cada vez más trasnacionales "sienten la necesidad de mejorar sus prácticas" de informes ambientales debido a que se espera que más países comiencen a exigir legalmente que las empresas entreguen informes de este tipo y porque existe una considerable influencia por parte de la opinión pública para que las trasnacionales informen sobre su impacto ambiental.

Los informes ambientales pueden ser un instrumento sumamente eficiente para medir el comportamiento ambiental de las trasnacionales y para que se pueda avanzar de las declaraciones y las intenciones relacionadas con el ambiente a la información cuantificable, comparable y verificable.

Los autores afirman que los informes ambientales por parte de las trasnacionales son más comunes en las industrias altamente contaminantes que en las industrias "menos sensibles" y que 60% de las 200 trasnacionales más grandes del mundo dicen tener políticas ambientales generales. No obstante, menos de la mitad de las trasnacionales tienen investigaciones para volver "ambientalmente amigables" sus procesos y productos. Esto revela que "muchas corporaciones consideran los reportes ambientales como un medio para mostrar su imagen ambientalmente amigable, y no como una presión para tomar acciones concretas".

Estándares privados de certificación

Desde la década de 1990, las trasnacionales han adoptado voluntariamente estándares ambientales privados de certificación, como el estándar ISO 14000. Las trasnacionales prefieren estos estándares porque son menos intrusivos que la regulación impuesta por los gobiernos, además de que la estandarización internacional les permite obviar la multitud de estándares nacionales. Estos estándares son vistos también por las trasnacionales como una "herramienta de marketing" que les permite mejorar su imagen y hacerla más atractiva para los consumidores. Asimismo, los estándares de certificación crean ventajas comparativas para las grandes trasnacionales respecto de las pequeñas empresas de los países en desarrollo, que no pueden pagarlos.

Existen diversos cuestionamientos sobre la efectividad de los estándares ambientales privados sobre los niveles de contaminación y sobre el comportamiento de las trasnacionales en relación con el ambiente. Por otra parte, se han expresado múltiples preocupaciones sobre que los estándares privados de certificación debiliten los marcos regulatorios nacionales e internacionales, lejos de coadyuvar con ellos para proteger el ambiente.

Iniciativas internacionales hacia las trasnacionales

Existen además numerosas iniciativas de asociaciones de negocios y organizaciones internacionales orientadas a influir en el comportamiento de las trasnacionales en asuntos ambientales. Estas iniciativas han sido impulsadas por el Foro Económico Mundial, la OCDE, el World Business Council for Sustainable Development, entre otras; la más importante es la propuesta del "Pacto Mundial" [Global Compact] de Naciones Unidas. En el Pacto Mundial se plantea la necesidad de que las trasnacionales promuevan una mayor responsabilidad ambiental, asuman el principio precautorio ante los retos ambientales e incentiven el desarrollo y difusión de tecnologías ambientalmente amigables. El principal problema con estas iniciativas es que son voluntarias, no son legalmente vinculantes y las instituciones que las promueven no tienen competencia para hacer cumplir su aplicación. Existe un amplio debate sobre su efectividad.

Engaños verdes por parte de las trasnacionales [TNC Greenwashing]

Hay razones para cuestionarse la sinceridad y seriedad del compromiso que las trasnacionales dicen tener con el ambiente. La principal es que las trasnacionales, "como todas las corporaciones, buscan las ganancias, no necesariamente la protección ambiental". Las empresas tienen grandes incentivos para declararse a favor del medio ambiente y del desarrollo sustentable, pues ello puede influir positivamente en la opinión de los consumidores y aumentar su participación de mercado. Estas declaraciones pueden hacerse incluso sin la intención de implementar cambios, pues no hay mecanismos de verificación, de evaluación ni de exigibilidad.

En esta sección los autores discuten la efectividad de la auto-regulación ambiental de las trasnacionales y de la regulación gubernamental hacia las trasnacionales; también examinan las actividades de cabildeo de las trasnacionales en materia ambiental y analizan la compleja relación entre las trasnacionales y las ONG ambientalistas.

Iniciativas empresariales versus intervención gubernamental

El debate es amplio sobre si las trasnacionales deberían estar sujetas a la regulación del estado en materia ambiental o si deberían tener la posibilidad de autorregularse mediante iniciativas privadas. Comúnmente se acepta que las empresas deberían estar involucradas en el diseño de las regulaciones ambientales. Pero hay un riesgo por la delgada línea que separa a la contribución de las trasnacionales en la formación de regulaciones ambientales pertinentes y el abuso por parte de las trasnacionales para servir a sus propios intereses. En general, las empresas mejorarán sus prácticas ambientales sólo si ello contribuye a mejorar su imagen ante los consumidores y potencialmente a aumentar su participación de mercado.

Los autores sostienen que una forma eficiente de impulsar mejoras en el desempeño ambiental de las trasnacionales es a través de la cooperación gubernamental internacional, pues así se contribuye a aumentar los estándares y a reducir la posibilidad de que las trasnacionales tomen ventaja de las diferencias en las regulaciones ambientales entre países.

Por tanto, para los autores, "la mejor forma para hacer que las trasnacionales se comporten de una manera ambientalmente amigable es mediante la presión gubernamental y los acuerdos internacionales".

Organizaciones empresariales y actividades de cabildeo

No debe sorprender, por tanto, que las trasnacionales intenten influenciar los acuerdos ambientales internacionales mediante el cabildeo [lobbying] directo o indirecto, buscando incluso "instrumentalizarlos" para sus propios objetivos. Las trasnacionales tienen una "ventaja comparativa" en las labores de cabildeo, pues por lo general disponen de más recursos financieros y organizacionales que las ONG. Las trasnacionales tienen también una mayor coordinación entre empresas y con el gobierno.

Las consecuencias del cabildeo corporativo en relación con los acuerdos internacionales sobre el medio ambiente y el desarrollo sustentable son negativas, pues suelen utilizarlos como "una plataforma para los engaños verdes". En muchas ocasiones las ONG cayeron en el juego y legitimaron esos engaños verdes.

Las trasnacionales y los grupos de negocios participan de las actividades de lobby en los acuerdos ambientales internacionales para evitar la creación de regulaciones contrarias a sus intereses, para hacer regulaciones que sean más "amigables con los negocios" y para dar forma a las regulaciones de tal forma que se creen oportunidades de negocios.

Las corporaciones contra las ONG ambientalistas

Debido a las percepciones sobre que existe colusión entre los estados y las trasnacionales, el activismo ambiental se ha opuesto de formas novedosas al poder corporativo: desde la confrontación directa a estrategias de vinculación colaborativa. El papel de las ONG ha sido central para llamar la atención pública sobre las actividades de las trasnacionales a través de campañas de información a los consumidores y buscando incidir en la toma de decisiones sobre estándares de regulación ambiental. No obstante, el papel de las ONG es aún bastante modesto por sus recursos limitados en relación a las empresas trasnacionales.

Otra cuestión que debe mencionarse es que se puede considerar que algunas ONG ambientalistas internacionales han sido cooptadas por las trasnacionales, pues tienden a tomar posiciones similares a las de estas.

Futuro verde: gobernanza ambiental global

Por su tamaño y su influencia económica y política, las trasnacionales tienen un papel significativo para fortalecer la protección ambiental y para contribuir al desarrollo sustentable. En este apartado, los autores examinan las distintas maneras de hacer que las trasnacionales acepten su responsabilidad. Para ello, discuten dos visiones opuestas sobre el tema.

Hoy día es imposible formular políticas ambientales sin algún tipo de involucramiento de las trasnacionales. Por tanto, es claro que la formulación de política ambiental debe ser un resultado de la acción concertada de empresas, gobiernos y organizaciones internacionales.

Ciudadanía ambiental corporativa

La "ciudadanía ambiental corporativa" [corporate environmental citizenship] se refiere a un programa voluntario de protección ambiental fijado por las trasnacionales. Esta aproximación plantea que las trasnacionales pueden asumir la responsabilidad de sus acciones en materia ambiental sobre la base de iniciativas voluntarias y sin presión externa, a través de la auto-regulación y la fijación de estándares internacionales privados. Algunos autores apuntan que las prácticas proactivas de gestión ambiental se han vuelto parte de las operaciones de muchas corporaciones internacionales. Sin embargo, la efectividad de esas prácticas y las razones por las cuales las trasnacionales deciden adherirse a estos principios son aún tema de controversia.

La principal razón por la cual las trasnacionales establecen programas o acciones de protección ambiental es porque perciben que pueden obtener beneficios de ello: menores costos, operaciones más eficientes, preservación de recursos y materias primas cruciales, una imagen corporativa favorable, entre otros. "En general, las trasnacionales perciben estas acciones como medios para maximizar sus ganancias y por tanto son más propensas a implementarlas cuando pueden crear incentivos económicos. Se podría decir que la 'ciudadanía ambiental corporativa' es en este sentido sólo una estrategia de negocios más orientada a aumentar el valor de la empresa". Puesto que la adhesión a estas prácticas se rige por consideraciones de lucro, puede desaparecer cuando las consideraciones de costos cambien.

Marco legal

Uno de los principales problemas en el debate sobre el rol de las trasnacionales en la gobernanza ambiental internacional es la falta de un marco legal claramente definido que rija sus acciones. Puesto que las trasnacionales tienen su sede en un país pero operan en muchos otros, es difícil determinar qué ley aplica para sus operaciones globales.

La regulación de las trasnacionales mediante los estados o las organizaciones internacionales se enfrenta a grandes retos por la estructura organizacional e institucional de las trasnacionales. Algunos autores han mostrado que las trasnacionales normalmente prefieren la estandarización de las regulaciones ambientales por encima de la creación de nuevos acuerdos internacionales sobre la materia. Otra cuestión que tampoco es clara en relación con el marco legal que regule el impacto ambiental de las trasnacionales es si este debe ser preventivo o compensatorio.

Los autores concluyen que la regulación clásica no proporciona herramientas efectivas para regular a las trasnacionales en su relación con el ambiente, sobre todo porque éstas comúnmente evaden la regulación ambiental debido a que opera en una escala y jurisdicción superior a la nacional.

Regulación y colaboración

Ante la ineficiencia de la regulación clásica para abordar los impactos ambientales de las trasnacionales, los autores concluyen que "la mejor forma de lograr un mejoramiento real en el comportamiento de las trasnacionales es mediante una combinación de regulaciones legales e iniciativas civiles nacionales e internacionales". La implementación de regulaciones ambientales más estrictas debe complementarse y coordinarse con esfuerzos que proporcionen incentivos económicos a las trasnacionales para que aumenten sus ganancias y el valor de la empresa.

Por otra parte, los autores consideran que los actores corporativos deben ser una pieza central de los procesos de gobernanza ambiental global y que deben participar de las negociaciones ambientales internacionales, pero de forma prudente, asegurando que el control y la toma de decisiones permanezcan en el dominio público pero generando incentivos para que las trasnacionales contribuyan al desarrollo sustentable.

La sociedad civil debe seguir presionando para que las trasnacionales sean conscientes de sus impactos sobre el ambiente. Los estados, por su parte, "no deben abstenerse de adoptar medidas restrictivas y fomentar la colaboración internacional para regular a las trasnacionales que descuiden sus responsabilidades ambientales y sociales".