Deborah D. Avant es politóloga de la Escuela de Estudios Internacionales Josef Korbel de la Universidad de Denver. Se especializa en termas de gobernanza global, actores no estatales, pragmatismo, redes, seguridad, derechos humanos, medio ambiente y relaciones civiles militares. 

Martha Finnemore es profesora de ciencias políticas y relaciones internacionales en la Escuela de Asuntos Internacionales Eliott de la Universidad George Washington. Se especializa en gobernanza global, organizaciones internacionales, ética y teoría social. 

Susan K. Sell es profesora de ciencias políticas y asuntos internacionales en la Universidad George Washington. Se especializa en economía y globalización, comercio y desarrollo, gobernanza global, desarrollo internacional y política exterior de Estados Unidos. 

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Introducción 

Por gobernanza mundial se entiende un proceso global de interdependencia de las sociedades humanas a través de instituciones gubernamentales y mecanismo informales no gubernamentales cuyo fin es la elaboración de normatividades económicas, políticas y sociales a escala planetaria. Generalmente en las investigaciones académicas se examina este proceso general de gobernanza mundial sin detallar los momentos particulares de los gobernantes mundiales. Por tal motivo, el análisis de Avant, Finnemore y Sell busca contribuir al reconocimiento de los actores que “gobiernan” el mundo. 

Avant, Finnemore y Sell ofrecen la siguiente definición de gobernantes mundiales: “son autoridades cuyo ejercicio de poder se realiza a través de las fronteras con el fin de afectar la política. Los gobernantes crean problemas, establecen agendas, implementan reglas o programas, y evalúan y/o juzgan los resultados” (p. 2). Así, lejos de seguir la perspectiva típicamente asumida por los estudios de relaciones internacionales, no reducen los gobernantes mundiales a los estados. En realidad, mencionan distintos actores no estatales: organizaciones internacionales, corporaciones, asociaciones profesionales, grupos de defensa, entre otros. 

Al señalar que el gobierno mundial no se reduce al estado, se abren nuevas preguntas sobre los actores que desempeñan tareas involucradas en la gobernanza mundial, sobre los lugares de donde emergen tales actores, sobre las razones por las que están a cargo de la gobernanza y la finalidad de sus intenciones, y, finalmente, sobre los resultados de sus acciones. Avant, Finnemore y Sell proponen responder tales cuestionamientos a través del análisis de 1) las relaciones entre los gobernantes y los gobernados y 2) las relaciones entre los gobernantes mismos. 

Un elemento clave de todo el análisis es asumir que la gobernanza no es un acto aislado de un solo gobernante: la gobernanza mundial es un proceso altamente dinámico donde los gobernadores mundiales dividen labores, delegan tareas, compiten entre ellos o cooperan. Por otra parte, Avant, Finnemore y Sell reconocen que actualmente se han realizado numerosos análisis sobre actores no estatales. Sin embargo, las autoras dan mayor relevancia al carácter de las relaciones entre los gobernantes y no tanto al tipo de gobernantes.  

Trayendo agentes a la gobernanza mundial: cambios estructurales y la pobreza del estatismo y funcionalismo 

Para Avant, Finnemore y Sell la comprensión de la política contemporánea debe liberarse de los esquemas simplificadores de constreñir la dinámica de gobernanza mundial a la distribución estatal del poder. Al final de la década de los años ochenta sucedieron cuatro cambios estructurales que exigen un nuevo marco de interpretación: la globalización, la privatización y desregulación económica, las nuevas tecnologías y el final de la guerra fría. 

Cambios estructurales 

La globalización amplía la escala de la organización social a dimensiones interregionales, intercontinentales y mundiales. La acción social ya no está limitada a las fronteras nacionales. Se trata de fenómenos económicos, ambientales, de derechos humanos, de seguridad, entre otros. 

La privatización y desregulación comandada por Thatcher y Reagan modificó las relaciones entre el estado y el poder de la sociedad, minando la centralidad de la hegemonía estatal sobre el control de las dinámicas económicas y sociales.

Una de las principales consecuencias del crecimiento económico de los últimos 25 años, acompañado por la pérdida de control y regulación por parte del estado, fue una fuerte configuración de actores no estatales. 

Las nuevas tecnologías son otro aspecto que impulsó la globalización con la extensión de las redes de comunicación e intercambio de ideas. Actualmente los celulares son herramientas últimas para los negocios mundiales y para el disenso popular. Pero también ha propiciado el desarrollo de comunicaciones sofisticadas, sistemas de armas e infraestructuras que inscriben nuevas vulnerabilidades en el tejido social. 

El final de la guerra fría, por último, dotó de aceptación a la tendencia privatizadora y desreguladora de las economías. Fue impulsado el liberalismo capitalista. También se desarrollaron mecanismos institucionales no estatales para proteger los derechos humanos, resolver conflictos planteados por los trabajadores y poner atención a problemáticas de orden mundial. 

La pobreza del estatismo y el funcionalismo 

La toma de decisiones en la gobernanza mundial involucra un reducido número de actores estatales, acompañados por otro tipo de actores. La gobernanza mundial es resultado de un proceso político configurado por distintas variables como acceso, movilización, liderazgo, etcétera. 

La interacción entre los gobernantes conduce a determinadas medidas de gobernanza global. Sin embargo, la toma de decisiones no siempre está regida por el conocimiento de los problemas mundiales que necesitan ser resueltos, sino que se mezclan diversidad de valores, identidades y preferencias. Por estas razones, Avant, Finnemore y Sell sospechan que las acciones de gobernanza mundial no deberían ser consideradas “buenas acciones” per se. 

La gobernanza no siempre implica cooperación. En no pocas ocasiones el ejercicio del poder bajo la bandera de “acción cooperativa” se confunde con ejercicios de dominación y explotación. La dinámica de la autoridad de los gobernadores mundiales es un proceso complejo negociación y pugnas. 

Repensar la agencia de los gobernantes 

Avant, Finnemore y Sell indican que “la gobernanza no requiere de coerción” (p. 8). Aunque existen casos de uso coercitivo del poder, la realidad es que generalmente los gobernados aceptan la autoridad de los gobernantes. El asunto se explica con las relaciones de autoridad de los gobernantes ya que en ellas se juegan las tensiones y sinergias que estabilizan o cambian el curso de la gobernanza vigente. 

Por otra parte, las autoras mencionan que la gobernanza impulsa el liderazgo y la creatividad. Es decir, no es resultado de constricciones puramente estructurales, sino que entran en juego las decisiones de los agentes. Dicho en otras palabras, la gobernanza no es meramente prohibitiva, sino que innova y transforma. “Mientras los estados tienen ventajas sobre la coerción, no tienen el monopolio de otros aspectos de la gobernanza. El liderazgo y la creatividad tiene muchas fuentes” (p. 9). 

“¿Por qué estás a cargo?”: la naturaleza de la autoridad en las relaciones entre gobernantes y gobernados

“Definimos autoridad como la habilidad de inducir deferencia en otros” (p. 9).  La autoridad no es un producto material sino una relación social que se crea por el reconocimiento de los otros. El poder no consiste en que uno siempre está de acuerdo con la autoridad, sino en que existe una deferencia hacia ella. Deferencia consiste en la adhesión a las decisiones de la autoridad no por gusto o convencimiento individual, sino por reconocimiento hacia dicha autoridad. 

Ahora bien, Avant, Finnemore y Sell señalan que la deferencia hacia una autoridad tiene formas distintas. La autoridad puede generar nuevas y cambiar preferencias y movilizar nuevas o distintas maneras de acción política. El carácter de la autoridad depende del cargo público que represente, las cualidades atribuidas a la persona con autoridad o por las instituciones y/o ideas que represente. 

Las autoras reconocen varias fuentes de autoridad para los gobernadores mundiales: 1) institucional, 2) delegado, 3) experto, 4) de principios y 5) autoridad basada en capacidad. 

1) Autoridad institucional. Proviene del cargo oficial que se tiene a través de una estructura organizacional establecida. Por ejemplo, el Fondo Monetario Internacional. 

2) Autoridad delegada. Consiste en la autoridad que un agente de jerarquía alta puede “transferir” o “prestar” a otros agentes de una jerarquía menos alta. Existen cadenas de delegación de autoridad. Por ejemplo, en la política a nivel estatal, el desagregado de las oficinas subestatales muestran la compleja cadena de autoridad delegada a través de un control burocrático de las funciones. 

3) Autoridad de los expertos. Se trata de la autoridad sustentada en conocimiento especializado y, por tanto, está adherida al actor que lo tiene. Generalmente las instituciones u organizaciones buscan expertos para delegar tareas técnicas complejas. Asimismo, los expertos se encuentran en una dimensión moral en la que asumen que la aplicación del conocimiento es un bien social. 

4) Autoridad basada en principios. Tanto las instituciones como los individuos pueden ser el cuerpo de un conjunto de principios, valores o cuestiones morales. Este tipo de autoridad dota de credibilidad a las acciones de ciertos agentes por encima de otros. 

5) Autoridad basada en capacidades. Consiste en autoridad que implica deferencia por la competencia entre capacidades. Es decir, se trata de la eficiencia de las acciones lo que permite dar legitimidad a la autoridad del gobernante. 

¿Qué hacen los gobernantes globales? 

Primero una definición: “El término ‘gobernanza mundial’ describe las diferentes actividades políticas que producen acciones coordinadas en ausencia de un gobierno mundial” (p. 14). Un aspecto importante es que la gobernanza es algo más que elaborar reglas. 

En primer lugar, existe un proceso de conformación de agendas y establecimiento de materias a tratar. Son muchos los intereses en juego. Un sector de los actores de la gobernanza mundial inicia un largo proceso para persuadir a los demás sobre la existencia de problemas o materias que deben ser agendados. “La gobernanza de un problema no puede iniciar hasta que alguien define un problema como una materia a tratar y consigue colocarla en una agenda consecuente” (p. 15). 

En segundo lugar, hacer las reglas implica tener en cuenta muchas fuentes de análisis. Pueden resultar de consecuencias no previstas de decisiones previamente tomadas; o ser aceptadas en la práctica por una serie de precedentes; o ser resultado de una interacción estratégica de conferencias de alto nivel; etcétera. El hecho es que las autoridades luchan por implementar reglas en distintos tipos de situaciones. 

En tercer lugar, corresponde la implementación y aplicación de las reglas. Existe una disputa para la implementación de las nuevas reglas. Como muchas veces las reglas elaboradas por los altos cargos de la gobernanza son bastante generales y vagas, el resto de los actores hace un gran esfuerzo por tratar de poner en acción las reglas. El ajuste para la escritura jurídica de las reglas es un proceso polémico. No hay reglas perfectas, siempre habrá necesidad de realizar modificaciones. 

En cuarto lugar, está el proceso de evaluación, monitoreo y adjudicación de las consecuencias de la implementación de las reglas. La tarea es generalmente realizada por el sector de la gobernanza que se encarga de implementar las reglas. Sin embargo, como existen actores sin un estatuto legal claro, como los contratistas privados de las fuerzas armadas, se dan casos de falta de monitoreo, evaluación y adjudicación de resultados. “La ausencia de gobernantes para cumplir estos papeles ha generado quejas sobre la falta de previsión, transparencia, rendición de cuentas y hasta legitimidad” (p. 16). 

Efectos de retroalimentación y coincidencia en la gobernanza 

En la realidad, afirman Avant, Finnemore y Sell, la gobernanza no adquiere un proceso de sucesión lineal. Esto se debe a que 1) las tareas de los gobernantes son altamente variables; 2) el ejercicio de la autoridad del gobernante depende del cumplimiento de otras labores de gobernanza; y 3) la implementación de las reglas es un proceso en constante tensión. 

El hecho es que no se gobierna solo. El crecimiento de la autoridad se da entre distintos tipos de agentes de manera que la ejecución de las agendas está siempre determinada por la relación entre los gobernantes. En tal relación “descansa el corazón de la política mundial actual” (p. 17). 

La dinámica de la gobernanza global 

Una vez asumido que la política y la gobernanza son procesos dinámicos, Avant, Finnemore y Sell proponen una tipificación general de tres mecanismos endógenos de cambio en la gobernanza: a) múltiples fuentes de autoridad en un gobernante; 2) relación entre gobernantes; 3) ejecución y expectativas sobre la autoridad de los gobernantes. Las autoras dejan de lado los mecanismos exógenos de los cambios de gobernanza (como el final de una guerra o la irrupción de nuevas tecnologías) ya que se interesan por mostrar la emergencia y evolución de los acuerdos entre gobernantes que dependen directamente del desenvolvimiento de sus relaciones políticas recíprocas. 

Múltiples fuentes de autoridad en un solo gobernante 

Los gobernantes globales tienen autoridad porque resultan de una mezcla de los distintos tipos de autoridad señalados más arriba. La expansión de la autoridad de los gobernantes está directamente relacionada con la eficiencia que muestran para cumplir tareas en nuevas áreas que no estaban previamente contempladas con las fuentes, mandatos y componentes autorizados. 

Es más, según las autoras, las instituciones contratan autoridades delegadas o de expertos para incrementar el espectro de su autoridad existente. Por ejemplo, la contratación de profesores universitarios de economía de las universidades más prestigiosas del mundo para desempeñar cargos en el Fondo Monetario Internacional. 

Ahora bien, el aspecto a tener en consideración es que la combinación de distintos tipos de autoridad en un solo gobernante no siempre se da de forma homogénea. Es decir, puede suceder que la implementación de algunas reglas institucionales está en oposición con la opinión de los expertos. En la Organización de las Naciones Unidas, afirman las autoras, es común que los expertos se quejen sobre los obstáculos burocráticos que existen para tener incidencia efectiva en los procesos de gobernanza mundial.

Tales tensiones en la autoridad desencadenan el fenómeno de “gobernantes renuentes”, es decir, el surgimiento de actores que aceptan responsabilidades de gobierno porque les sirven de instrumentos para cumplir sus propias misiones más inmediatas. Por otra parte, la facilidad para delegar ciertas tareas a distintos tipos de autoridad también funciona como una suerte de amenaza para aquellos gobernantes que no cumplen sus promesas. 

La mayoría de las organizaciones públicas de gran tamaño están destinadas a cumplir diversas misiones para grupos amplios de personas que no siempre encajan en un mismo esquema resolutivo. Por ejemplo, la ONU está encargada de promover la paz y los derechos humanos, sin embargo, hay situaciones donde la protección de los derechos humanos involucra contradecir algunas reglas institucionales como el uso de la fuerza armada. En estos casos, las organizaciones se sirven de “acciones simbólicas” o “conversatorios” para mostrarse preocupadas por el conflicto. Por ello es plausible afirmar, según las autoras, que “las organizaciones necesitan la hipocresía para sobrevivir” (p. 20). 

Los gobernantes no son entidades pasivas. Pueden configurar las tensiones de las autoridades para resolver los problemas o crear mecanismos para redirigir los mandatos. La gestión de la autoridad consiste en la creación de un reforzamiento mutuo entre los distintos tipos de autoridad. “Cuando las fuentes de la autoridad están en tensión deberíamos esperar que un gobernante experimente dilemas” (p. 21). Los gobernantes suelen emprender acciones que generen nuevas interpretaciones de sus misiones para reconciliarse con las demandas en conflicto. El éxito de las acciones de los gobernantes depende de su constante esfuerzo por seguir acciones diversas coherentes con las metas de su autoridad. “Si las fuentes de la autoridad se refuerzan mutuamente, o si un gobernante logra redefinirlas de manera exitosa, debemos esperar que la autoridad del gobierno se solidifique o expanda” (p. 21). 

Relaciones entre gobernantes: sinergias, tensiones y resultados 

Todas las áreas de la política mundial están intervenidas por una variedad de gobernantes de manera que los resultados de las acciones de estos necesariamente dependen de sus interacciones con otros gobernantes. 

Las relaciones entre gobernantes, como los tipos de autoridad, son diversas: por delegación y relaciones de contrato, relaciones de cooperación y relaciones conflictivas. Avant, Finnemore y Sell mencionan que en ocasiones el trabajo conjunto de gobernadores impulsa la eficacia de los resultados de algunas políticas y la autoridad de la gobernanza.  

Pero también puede suceder lo contrario. La existencia de múltiples gobernantes en un mismo campo de acción puede generar situaciones de conflicto o de abierta competencia. “Un gobernante puede movilizar una coalición contra otra para derrotar sus perspectivas de acción” (p. 22). Un ejemplo es la movilización de Al Qaeda para afectar la presencia de Estados Unidos en Medio Oriente; o también las movilizaciones de los grupos pro-armas para derrotar las coaliciones que buscan regular la posesión de armas.  

Pues bien, la existencia de múltiples fuentes de autoridad conduce a que los gobernadores trabajen sobre objetivos cruzados.  Según la base de autoridad, los gobernantes o grupos de gobernantes pueden impulsar las mismas políticas en distintas direcciones. Asimismo, según las formas particulares de las relaciones de gobernanza, los conflictos entre los gobernantes pueden aminorarse o exacerbarse.

Una de las principales relaciones en la gobernanza global es la del liderazgo. Los gobernantes líderes se encargan de establecer agendas de trabajo para otros gobernantes y de esta manera coordinar las propuestas políticas. El esfuerzo de la gobernanza es impulsado por la cooperación de sus miembros y, al mismo tiempo, obstaculizado por las tensiones existentes en problemas particulares. La función del liderazgo existe tanto en las organizaciones no gubernamentales (ONG) como en las grandes instituciones mundiales como la UNICEF.

Resultados y desempeño desencadenante del cambio

Los resultados de la gobernanza en curso determinan el futuro de la autoridad de los posibles gobernantes subsiguientes. Tales resultados son previstos e imprevistos. Los resultados no intencionales o imprevistos abren oportunidades de cooperación donde los gobernantes crean nuevas relaciones con otra base de autoridad u otros gobernantes para intentar arreglar los problemas. Estas aperturas resultan en nuevos mandatos de gobernantes, diferentes definiciones de los problemas o diferentes definiciones de los objetivos de las políticas. Pero también existen resultados donde las expectativas son superadas y, en consecuencia, existe la posibilidad de expandir la autoridad de los gobernantes al atribuirles más tareas.

Por ejemplo, en la década de los años noventa del siglo XX, el FMI se mostró más competente que el BM en la evaluación de políticas internacionales de comercio de manera que los miembros del estado impulsaron la asignación de nuevas tareas al FMI que antes eran exclusivas del BM.

Las autoras señalan que la expansión de la autoridad de los gobernantes puede decantar en una situación de “principio Peter”, esto es, “como recompensa por la competencia (o competencia percibida), los gobernadores pueden recibir más y diferentes tareas para las que no están equipados ni, en última instancia, son competentes de realizar” (p. 26).

Gestionando el cambio constante

Los gobernantes deben negociar las acciones que cumplen las demandas de distintos tipos de autoridad y, además, producir resultados exitosos. Mantener la autoridad es un proceso complicado, pues muchas veces los procesos dependen de una coordinación con otros gobernantes.

En la interacción con otros gobernantes, se generan procesos de aprendizaje y generación de nuevas ideas. “El aprendizaje es una poderosa fuente de cambio en la gobernanza mundial” (p. 25). Las estrategias de gobernanza realizadas para el cumplimiento de determinados objetivos son elementos de análisis para los grupos de autoridad, estados y organizaciones internacionales.

El aprendizaje de la gobernanza se da en una combinación del estudio de estrategias fallidas con el surgimiento de ideas nuevas. En realidad, afirman las autoras, mucha de la energía de los gobernantes se destina a la producción de estrategias de organización de la autoridad. Es un proceso que se da en un constante intento por conciliar las demandas en conflicto con propuestas concretas de acción. Los gobernantes “se presentan estratégicamente a diferentes audiencias, adaptando políticas y justificaciones para satisfacer los requisitos institucionales, de delegación, expertos, morales o de competencia” (p. 25).

Resumen del libro

El libro editado por Avant, Finnemore y Sell muestra un marco de análisis sobre los actores de la gobernanza mundial. El estudio está dividido en dos partes. Una primera parte concentrada en el modo en que las sinergias y/o tensiones inscriben cambios en la autoridad y en la construcción de los gobernadores. Y una segunda parte concentrada en mostrar cómo esas mismas sinergias y/o tensiones afectan los resultados de la gobernanza.

Dinámicas de la gobernanza y cambios en la autoridad

Los primeros cinco capítulos del libro analizan los cambios de la autoridad de los gobernadores por las dinámicas de gobernanza.

1) Erik Voeten y Allison Danner ofrecen un estudio del modo en que los estados crearon las nuevas instituciones de tribunales penales internacionales que se encargan de consolidar su autoridad como nuevos gobernantes para adjudicar los crímenes de guerra.

2) Aseem Prakash y Matthew Potoski analizan el caso de la norma ISO 140001, una norma encargada de establecer un sistema de gestión ambiental que asegure a los clientes que la empresa desarrolla sus actividades productivas de acuerdo a procedimientos no dañinos al medio ambiente. Muestran en conflicto entre rentabilidad y el cumplimiento de los estándares medioambientales de las empresas.

3) Virginia Haufler analiza el proceso de la ONU y los estados para prevenir conflictos a través de la integración de las corporaciones como gobernantes.

4) Abraham Newman hace un estudio sobre la autoridad delegada estatal de Unión Europea a Estados Unidos. Se explica el proceso de generación de oportunidades para organizaciones subestatales y la combinación de las autoridades delegadas para convertirse en gobernantes.

5) Kate McNamara’s analiza el caso de las políticas simbólicas de Estados Unidos para generar, a través de la manipulación, una identidad estadounidense.

Dinámica de la gobernanza y resultados

Los siguientes seis capítulos exploran los conflictos, tensiones y sinergias que afectan los resultados de la gobernanza.

7) Charli Carpenter elabora un análisis sobre las tensiones que resultan entre la guerra y los niños. Sobre todo, analiza los obstáculos que tienen los activistas para llamar la atención de la agenda internacional sobre los problemas de los niños nacidos en zonas de guerra.

8) Alex Cooley hace un análisis sobre las dinámicas de oportunismo en las que caen los gobernantes líderes. Analiza el caso de Estados Unidos, la ONU y algunas ONG.

9) Tamar Gutner estudia los resultados de reducción de la pobreza de los Millennium Development Goals. Menciona las pugnas que existieron en decisiones políticas son debidas al FMI.

10) Clifford Bob postula el término “política zombie” para analizar la movilización de un sector de los gobernantes en contra de otro sector. El caso de estudio es sobre las políticas y movilizaciones en favor y en contra del control de armas.

11) Tim Büthe estudia el caso de la International Electrotechnical Comission, un gobernante transnacional emergente que interactúa con otros gobernantes para abarcar todo el espectro mundial de electrotecnología.

12) Karen Mundy hace un análisis sobre la gobernanza mundial en el sector educativo, particularmente de la política “Education for all”.