Kolby Hanson es doctor en ciencias políticas por la Universidad de Columbia. Actualmente trabaja en el proyecto "Reclutamiento militante dentro y fuera del cese de hostilidades", que explora cómo los cambios en la violencia gubernamental -antes y después de los ofrecimientos de alto el fuego a largo plazo- afectan el control y la fragmentación de las organizaciones militantes.

Erik Lin-Greenberg es becario postdoctoral en Perry World House de la Universidad de Pensilvania y profesor asistente de ciencias políticas en el Instituto de Tecnología de Massachusetts.

Los ejércitos de los Emiratos Árabes Unidos, Francia, Reino Unido y Australia han contratado en sus filas personal que no es de esas respectivas nacionalidades. Este tipo de reclutamiento debe de ser analizado por dos razones:

1. Existe una norma que señala que los estados modernos deberían confiar en los soldados ciudadanos para la defensa nacional. Y aunque no es ilegal, reclutar extranjeros se encuentra en un espacio gris normativo.

2. Los estados que dependen del trabajo militar extranjero puedan tener dificultades para controlar o motivar a los soldados sin lazos nacionales profundos.

Los autores señalan que los estados reclutan extranjeros por tres razones:

1. Importar experiencia: países como Australia, con ejércitos de alta tecnología, reclutan personal extranjero con experiencia técnica específica obtenida durante el servicio en sus ejércitos del estado de origen.

2. Importar mano de obra: en este caso, los reclutas extranjeros no necesitan poseer habilidades técnicas o de liderazgo especializadas, ya que se usan simplemente para llenar filas, proporcionar una fuerza políticamente prescindible o servir en un papel de golpe de estado.

3. Reforzar lazos internacionales: algunos estados reclutan personal proveniente de diásporas étnicas con el fin de reforzar las relaciones internacionales.

Independientemente de las motivaciones estratégicas para reclutar militares extranjeros, los estados deben ofrecer justificaciones normativas para el uso de soldados no ciudadanos. Se considera que los individuos son reclutas extranjeros cuando cumplen con dos criterios: 1) antes de ser reclutados, las personas no deben tener una conexión con el estado al que sirven, como la ciudadanía, y 2) los reclutas extranjeros deben integrarse en el ejército uniformado del estado, lo anterior con el fin de zanjar la discusión sobre la zona gris normativa mencionada anteriormente. El primer requisito significa que el reclutamiento de extranjeros viola la normativa internacional contra los soldados no ciudadanos, pero el segundo criterio implica que no se violan las convenciones que prohiben las fuerzas mercenarias ya que tales normativas excluyen a los extranjeros integrados en las fuerzas armadas de un estado.

Comprender cuándo y por qué los estados usan reclutas extranjeros tiene importantes implicaciones teóricas y políticas. Teóricamente, el artículo evidencia las condiciones que conducen a que los estados a actuar en tensión con las normas internacionales y explica cómo los estados proceden a través de este espacio gris normativo. Políticamente, el reclutamiento extranjero puede dar forma a las capacidades militares de un estado y su disposición a usar la fuerza.

Soldados no ciudadanos como un rompecabezas
El declive de los soldados no ciudadanos

A lo largo de la historia, el uso de mercenarios ha sido recurrente. Después de 1648 y la consolidación del estado moderno, los sujetos se volvieron ciudadanos con derechos y obligaciones definidos, el servicio militar fue visto cada vez más como una oportunidad para transmitir valores y promover el nacionalismo. Así, los estados redujeron el uso de mercenarios. A mediados del siglo XIX, los ejércitos europeos no permitían que los extranjeros sirvieran en sus ejércitos.

En el período de descolonización que siguió a la Segunda guerra mundial, el uso de mercenarios aumentó en los movimientos de independencia, particularmente en África. El caos generado por los mercenarios, sirvió para que la ONU y la Organización de la Unión Africana hicieron resoluciones que declaraban el uso de mercenarios como un acto criminal y exigieron que los estados promulgaran leyes que prohibieran servir a sus ciudadanos como mercenarios.

En 1977 se creó el Protocolo adicional I de los Convenios de Ginebra que eliminó el derecho de los mercenarios a ser tratados como combatientes, negó la protección de los prisioneros de guerra a los mercenarios y definió al mercenario como:
a) un sujeto especialmente reclutado localmente o en el extranjero para luchar en un conflicto armado;
b) toma parte directa en las hostilidades;
c) está motivado para participar en las hostilidades esencialmente por el deseo de obtener ganancias privadas y recibir una compensación material sustancialmente mayor a la prometida o pagada a combatientes de rangos y funciones similares en las fuerzas armadas de esa parte;
d) no es nacional de una parte en conflicto ni residente en territorio
controlado por una parte en conflicto;
e) no es miembro de las fuerzas armadas de una parte en conflicto; y
f) no ha sido enviado por un estado que no sea parte en conflicto en servicio oficial como miembro de sus fuerzas armadas.

Luego, esta noción fue incorporada a la Convención Internacional de las Naciones Unidas contra el reclutamiento, uso, financiamiento y capacitación de mercenarios.

Preocupaciones prácticas

Los autores señalan que existen varias razones prácticas para evitar la incorporación de extranjeros a los ejércitos nacionales. Por ejemplo, reclutar extranjeros para el servicio militar hace que un estado sea vulnerable a las tropas desleales y a la manipulación internacional, aunque los reclutas extranjeros estén completamente integrados en la estructura del comando militar. En cuanto a la lealtad, los mercenarios tienen la reputación de ser eliminados de la población local gracias a sus motivaciones que tienen que ver con las recompensas financieras, así, históricamente se han caracterizado por desertar y cometer abusos a tasas mucho más altas que los soldados ciudadanos. Por otro lado, también se debe tomar en cuenta un elemento cultural: los soldados mercenarios traen consigo otro idioma e ideología.

La otra cuestión es el riesgo de la influencia externa en las políticas y operaciones del ejército nacional. Los estados que reclutan personal extranjero también se abren a las críticas de la comunidad internacional gracias a la existencia de una fuerte norma de soldado-ciudadano que condena el uso de reclutas extranjeros por parte de un estado.

Preocupaciones jurídicas

La preocupaciones jurídicas y normativas también generan asuntos que deben de ser analizados. El Convenio de La Haya y el Protocolo adicional I de los Convenios de Ginebra declaran que un estado es responsable de "todos los actos cometidos por personas que forman parte de sus fuerzas armadas", lo que aparentemente responsabiliza de cualquier transgresión legal al estado que emplea reclutas extranjeros. Sin embargo, el derecho internacional consuetudinario permite que los estados rindan cuentas por las violaciones cometidas por particulares si un estado reconoce y adopta estas acciones como propias. Lo anterior significa que un estado podría ser considerado responsable de las acciones de sus nacionales que sirven en un ejército extranjero si el estado ayuda a reclutar personal y posteriormente sanciona su comportamiento.

Sin embargo, en los casos de reclutamiento extranjero, las personas buscan oportunidades de alistamiento por su cuenta sin asistencia del gobierno de su estado de origen; luego entonces, los estados proveedores de tropas tienen poca responsabilidad bajo el derecho internacional. Así, los estados pueden utilizar narrativas que justifiquen el reclutamiento de soldados extranjeros, por ejemplo, la idea de que es una cuestión práctica o es algo que algún estado ha hecho históricamente.

Incluso si los reclutas extranjeros no participan en acciones que violen los derechos humanos o la ley de los conflictos armados, su uso puede generar preocupaciones sobre la neutralidad de los estados de origen. La noción de neutralidad significa que los estados neutrales no deben permitir que los poderes beligerantes recluten personal u organicen fuerzas en suelo neutral. Sin embargo, un estado neutral no tiene la obligación legal de evitar que sus ciudadanos crucen la frontera individualmente para ofrecer sus servicios a uno de los beligerantes.

Dado que la mayor parte del reclutamiento extranjero en la actualidad involucra individuos que buscan empleo en el ejército de otro estado, la neutralidad de los estados proveedores de reclutamiento generalmente no está en juego. Sin embargo, cuando las entidades afiliadas al estado están involucradas en el proceso de reclutamiento, la neutralidad de ese estado puede ser cuestionada. Esto es poco probable dado que los gobiernos de los estados proveedores probablemente tomen medidas para distanciarse de la participación directa en el reclutamiento de personal para el ejército de otro estado.

A pesar de la existencia de una fuerte norma ciudadano-soldado, los estados parecen construir narrativas nacionales que superan las preocupaciones normativas sobre el estatus extranjero y las motivaciones financieras de los reclutas no ciudadanos. Estas narraciones a veces citan el uso histórico del personal extranjero tanto en el sector militar como en el civil; así con el tiempo, la práctica de los extranjeros que brindan defensa puede haberse arraigado de manera normal en la cultura militar de un estado. En conclusión, el requisito práctico o simbólico de estas fuerzas, combinado con la falta de una prohibición legal de reclutamiento extranjero, permite a los estados continuar ocupando sus filas con soldados extranjeros.

Tres lógicas de reclutamiento extranjero

Para los autores, las principales motivaciones de importar soldados extranjeros son:

1. Algunos estados importan experiencia, reclutando personal experto de otros ejércitos para llenar vacíos específicos en liderazgo o capacidades técnicas.

2. Algunos estados importan mano de obra, reclutando grandes cantidades de soldados en gran medida no calificados.

3. Algunos estados reclutan solo miembros específicos de una diáspora étnica o ciudadanos de antiguas colonias para reforzar los lazos internacionales específicos.

Experiencia importada

Algunos estados pueden reclutar extranjeros porque necesitan personal para desempeñar funciones especializadas que son difíciles de cumplir o desarrollar a nivel nacional. Cuatro estados tienen programas de reclutamiento extraterritorial que requieren explícitamente que los posibles reclutas tengan habilidades preexistentes particulares (Ver Dato crucial 1). Estos estados reclutan especialistas extranjeros para muchos de los mismos roles técnicos.

Lo que impulsa a un estado a importar experiencia para cumplir roles especializados son las necesidades de seguridad que pueden cambiar rápidamente en función de los cambios en las amenazas. La modernización militar de un rival potencial o un cambio hacia una política exterior más agresiva podría llevar a un estado a adquirir nueva tecnología militar para contrarrestar la amenaza percibida. A menudo se requieren especialistas para operar este nuevo equipo. Un estado también puede enfrentar amenazas de seguridad emergentes en una nueva ubicación, creando la necesidad de lingüistas y expertos regionales.

Sin embargo, los expertos en importación plantean varias preocupaciones prácticas y normativas: aunque estos estados reclutan solo un pequeño número de expertos extranjeros, a menudo los posicionan en roles muy importantes, responsables de tecnología crítica, inteligencia o estrategia militar de alto nivel y desde un punto de vista práctico, esto aumenta las preocupaciones sobre la lealtad, la manipulación externa y la falta de comunicación peligrosa debido a las diferencias en los procedimientos militares entre los estados.

Sin embargo, cuando los estados tienen una larga tradición de cooperación militar y comparten valores y objetivos de política exterior, las desventajas prácticas no son un obstáculo. Por ejemplo, Australia, Canadá y Nueva Zelanda reclutan soldados casi exclusivamente de los ejércitos estadounidense y británico.

Trabajo importado

Algunos gobiernos no tienen el personal militar necesario, por lo que importan trabajadores del extranjero para llenar sus filas. Los estados en esta categoría contratan reclutas extranjeros y se enfocan en importar grandes cantidades de trabajadores en lugar de pequeñas cantidades de individuos con experiencia especializada (ver Dato crucial 2). Así, los estados en esta categoría generalmente tienen pocas condiciones para el reclutamiento.

Los estados pueden intentar contratar personal de ciertas regiones o con competencias lingüísticas específicas para facilitar la integración, sin embargo, no es necesario que posean habilidades militares especializadas.

Los estados que importan trabajadores pueden tener varias razones para hacerlo:

1. Muchos estados tienen una población doméstica demasiado pequeña para llenar los rangos de las fuerzas de seguridad y son lo suficientemente ricos para contratar extranjeros para el trabajo (lo cual, explica el patrón más obvio de estados en el Dato crucial 2, que presenta una gran cantidad de estados extremadamente pequeños y ricos).

2. Por otro lado, incluso si la población nacional de un estado es lo suficientemente grande como para servir como grupo de reclutamiento, los reclutas nacionales pueden no estar dispuestos a servir debido al peligro y la incomodidad. Como resultado, los estados a menudo importan extranjeros para cumplir estos roles militares junto con otros trabajos del sector civil.

3. Tercero, cuando los estados tienen un grupo de trabajo doméstico insuficiente es porque enfrentan riesgos significativos de un golpe o revolución. Para los estados divididos por conflictos étnicos o sectarios, grandes porciones de la población son potencialmente desleales. Así, en lugar de armar, entrenar y organizar adversarios potenciales, el estado importa soldados. Esta motivación es particularmente clara en el caso de Bahrein (ver Dato crucial 6).

Después de obtener la independencia en 1971, Bahrein comenzó a desarrollar sus propias fuerzas militares y de seguridad, aunque permaneció en gran medida bajo el apoyo de Estados Unidos, que llenó el vacío dejado por las fuerzas británicas que se marchaban. La amenaza percibida para la seguridad del régimen que representa la población predominantemente chiita, junto con el legado histórico del reclutamiento extranjero, llevó al gobierno a seguir importando soldados de otros países de la región.

La cultura militar que aceptó el uso de extranjeros se vio fortalecida por la aceptación de Bahrein de trabajadores extranjeros: hoy más de 80% de la fuerza laboral civil total está compuesta por no nacionales. Depender de trabajadores extranjeros para defender Bahrein ha ayudado, históricamente, a garantizar la supervivencia del régimen de la familia gobernante Al Khalifa.

Refuerzo de los lazos internacionales

El grupo de programas de reclutamiento militar extranjero recluta a miembros de diásporas étnicas o ciudadanos de antiguos territorios para reforzar los lazos internacionales con estas poblaciones y estados. Estos programas son bastante fáciles de identificar: no requieren habilidades especiales, sino que se seleccionan explícitamente en función de las características étnicas o nacionales.

Al menos siete estados tienen programas de reclutamiento extranjero que restringen la membresía a grupos étnicos o nacionales pequeños e históricamente específicos (ver Dato crucial 3). Por ejemplo, India e Israel, permiten que los extranjeros sirvan solo si son miembros de la diáspora étnica. Mientras que, India, Noruega, Rusia, España, el Reino Unido y los Estados Unidos abren sus fuerzas armadas a ciudadanos de antiguas colonias, posesiones o territorios con los que ya tienen cierta experiencia.

Los programas se negocian en tratados bilaterales o como un beneficio de la membresía en organizaciones de la Commonwealth; estos programas son pequeños en comparación con las fuerzas armadas del estado de reclutamiento. Sin embargo, algunos son ampliamente publicitados y discutidos.

Algunos de estos estados reclutan claramente a los extranjeros simplemente como un gesto simbólico de la importancia de su relación continua con un estado o población: al abrir el ejército a los reclutas extranjeros, los estados comunican la confianza y el compromiso continuos.

Lo anterior, explica por qué Israel e India permiten el servicio militar para sus poblaciones de la diáspora étnica. Este tipo de reclutamiento extranjero promueve una identidad nacional de amplio alcance, proteger a las poblaciones de la diáspora y las mantiene involucradas en la política estatal. Siguiendo con el ejemplo de Israel e India, se señala que la defensa de la política exterior de Israel en Occidente es relevante e influyente, y el gobierno indio ha presionado públicamente a los gobiernos extranjeros por los derechos laborales de los trabajadores indios y ha evacuado a las comunidades de la diáspora india de desastres naturales y políticos.

En ambos casos, una sensación de orgullo nacional en la diáspora es importante simbólicamente para la política interna y el apoyo a las manifestaciones entre las poblaciones de la diáspora que viven en estados aliados.

Por otro lado, algunos estados atribuyen estos lazos simbólicos a fines prácticos en las relaciones entre estados: Reino Unido, España y Noruega reclutan extranjeros como parte de una campaña más amplia para promover lazos históricos con sus antiguos territorios. Estos lazos son importantes por razones simbólicas, promoviendo la identidad del estado como protector de las antiguas colonias, pero también por razones prácticas, promoviendo la cooperación internacional y el comercio (por ejemplo, el caso de los soldados nepaleses importados por Reino Unido).

Mientras que Estados Unidos y Rusia reclutan ciudadanos de áreas que antes controlaban, lo anterior es símbolo de una cooperación militar que intercambia la protección de las superpotencias por lealtad. De esta manera, Estados Unidos conserva una presencia naval activa en el Pacífico y actualmente arrienda una base en las Islas Marshall. Los estados insulares del Pacífico solicitaron explícitamente el derecho de sus ciudadanos a alistarse en el ejército estadounidense.

Además, el ejército ruso recluta soldados de bases en el extranjero en Asia Central y Bielorrusia; así como en regiones separatistas étnico-rusas de antiguos estados soviéticos: Donbass en Ucrania, Transnistria en Moldavia o Abjasia y Osetia del Sur en Georgia. El objetivo del Rusia es legitimar sus relaciones de seguridad con los estados y regiones de tendencia rusa.

Implicaciones y caminos para la investigación futura

Decenas de estados continúan reforzando sus filas militares con personal extranjero, aunque existe una fuerte norma internacional que establece que los estados deben construir ejércitos compuestos por nacionales en lugar de extranjeros.

Esta práctica no está prohibida por el derecho internacional, sin embargo, cae en una zona gris normativa: el reclutamiento de personas que no son ciudadanas va en contra del espíritu y la intención de los acuerdos anti mercenarios, que buscan evitar que las personas sin una conexión verdadera con un estado sirvan en las fuerzas armadas estados ajenos solo para obtener ganancias.

La razón por la que los estados continúan con esta costumbre es que no están expuestos a sanciones por estos actos, además, el reclutamiento extranjero les permite enfrentar una variedad de desafíos diplomáticos y de seguridad. El artículo concluye que los estados recurren al reclutamiento extranjero para importar experiencia que permita a los militares adquirir capacidades especializadas; importar trabajadores para llenar los rangos militares cuando la población nacional es insuficiente y reforzar los lazos con la diáspora y las redes coloniales en un esfuerzo por aumentar la influencia del estado.