Kathleen Hicks es directora del programa de seguridad internacional en el Center for Strategic and International Studies. Durante 17 años sirvió al Departamento de defensa de Estados Unidos, incluyendo funciones como oficial senior en la administración de Obama para estrategias de defensa, planificación y desarrollo de la fuerza.

Introducción

Kathleen Hicks inicia su artículo mencionando los resultados de una encuesta realizada en 2019 por Gallup, empresa estadounidense de análisis y asesoría, sobre las impresiones que la sociedad civil estadounidense guarda en torno al gasto militar de su país. Los datos arrojaron que 25% de la muestra cree que el monto del gasto militar estadounidense es muy poco, 29% cree que es muy alto y 43% cree que está en la proporción adecuada.

La encuesta sirve de contraste a las declaraciones vertidas sobre la arena política estadounidense. Mientras Donald Trump prometió en su campaña “reconstruir” el ejército estadounidense y ha destinado miles de millones de dólares al presupuesto del Pentágono, los candidatos demócratas proponen medidas diferentes. Por ejemplo, Hicks señala que la senadora de Massachusetts, Elizabeth Warren, propone cortar significativamente el presupuesto de defensa; de igual manera, el senador de Vermont Bernie Sanders propone invertir en las familias de los trabajadores y la protección de los más vulnerables con los recursos obtenidos de poner fin al “gasto masivo en un presupuesto militar hinchado” (p. 56).

No obstante, a juicio de Hicks, la política estadounidense se ha resistido a plantear un problema fundamental respecto al gasto de defensa, a saber, “qué debería estar haciendo el ejército de Estados Unidos y para qué debería estar preparado” (p. 56). Al estudiar de cerca el gasto de defensa, continua Hicks, se evidencia que los grandes recortes al presupuesto implicarían emprender giros peligrosos en la estrategia militar, pero también debería señalarse que hay gastos irrenunciables. Se trata, pues, de tomar decisiones políticas fuertes, fortalecer el pensamiento innovador y solicitar al ejército que haga menos de lo que hacía en el pasado. “El resultado final sería un Estados Unidos menos militarizado y globalmente más competitivo” (p. 56).

Al alza y a la baja

El patrón que Hicks identifica en el gasto de defensa estadounidense desde la Segunda guerra mundial consiste en un ascenso significativo durante las operaciones bélicas y un descenso igualmente importante al fin de estas.

Al respecto se mencionan distintos casos: a) en la guerra de Corea de 1950 el gasto militar estadounidense creció 290% en dos años alcanzando 692 mil millones de dólares (mmd), aproximadamente 13% del PIB, luego declinó 51% entre 1952 y 1955; b) en la guerra de Vietnam creció el gasto de defensa estadounidense a 605 mmd, aproximadamente 9% del PIB de 1968, luego descendió 25% entre 1968 y 1975; c) en la fase más tensa de la Guerra Fría el presupuesto del Pentágono incrementó significativamente, sobre todo, en las administraciones de Carter y Reagan, pero entre 1985 y 1997 disminuyó 34% a propósito del desmantelamiento de la Unión Soviética; d) en los atentados del 9/11 y las guerras subsiguientes con Afganistán e Irak el gasto militar ascendió continuamente a 820 mmd, aproximadamente 4.7 del PIB de 2010.

Sólo después de 2012 el gasto de defensa disminuyó significativamente acorde a las posibilidades que permitía el Congreso de Estados Unidos. Sin embargo, apunta Hicks, la disminución no duró mucho pues la anexión rusa de Crimea, la emergencia del Estado Islámico en Irak y Siria, y la expansión china hacia el mar sur chino impulsaron que el gasto de defensa ascendiera de nueva cuenta a partir de 2016 y, aún más, en 2017.

La situación actual del gasto de defensa estadounidense es contrastante si se compara en términos relativos con el PIB y en términos absolutos ajustados a la inflación. Hicks señala que la proporción del gasto militar actual corresponde a un porcentaje menor del PIB y el gasto discrecional federal desde 1962; en cambio, en términos absolutos en dólares ajustados a la inflación, el gasto de 2020 es casi tan alto como el de 2010 cuando las tropas estadounidenses estaban en Afganistán e Irak.

El asunto crucial del gasto de defensa no es tanto comparar los montos anuales, sino observar cómo se gasta el dinero. Hicks menciona que los fondos militares pueden dirigirse, en término generales, hacia tres propósitos: alistar las fuerzas armadas para hoy (preparación), alistarlas para mañana (inversión), diseño y dimensión (estructura). Así, por ejemplo, los ejercicios militares estadounidenses en Europa del Este dada la anexión rusa de Crimea es un propósito de preparación; el incremento de la investigación, desarrollo y procuración de misiles de corto alcance y sistemas aéreos de defensa son propósito de inversión; y el despliegue de fuerzas armadas estadounidenses en Bulgaria, Polonia, Rumania y los estados Bálticos es un propósito de estructura.

El modo incorrecto de recortar

La estrategia correcta para dirigir el presupuesto de defensa depende en gran medida de una ejecución eficiente por parte del Pentágono, pero también de las decisiones de los hacedores de políticas públicas.

Hicks afirma que el error más común de los recortes al presupuesto de defensa consiste en dirigirse hacia el terreno más fácil en lugar del más inteligente, a saber, recortar ítems que pueden reducirse sin mayor dificultad y sin conflicto político como la investigación y el desarrollo (R&D, por sus siglas en inglés). Mientras que recortar la procuración de sistemas de armamentos puede amenazar miles de trabajos, recortar programas iniciales de investigación tiene pocas repercusiones. Sin embargo, advierte Hicks, “R&D constituye la vida de capacidades futuras” (p. 58), los recortes de hoy tendrán repercusiones en una década. Otra salida fácil consiste en la reducción del gasto para el mantenimiento de las naves, aviones y otros equipos de esta naturaleza. También los efectos de dicho recorte se manifiestan años después. Según Hicks, los pocos recursos destinados al mantenimiento explican un incremento de 80% de accidentes aéreos en los Cuerpos de Marines durante 2013 y 2017.

Un segundo error que menciona Hicks es la reducción del personal de las sedes, sobre todo, el correspondiente a labores administrativas realizadas por civiles. Los ahorros generados tienen poco éxito porque, en primer lugar, no alcanzan la magnitud esperada y, en segundo lugar, simplemente motivan una transferencia de la realización de esas labores a personal militar o contratistas de defensa.

Un tercer error, por parte de los hacedores de políticas públicas, consiste en evitar recortes que implican un desafío político. Probablemente el más delicado es aquél que involucra reducción de personal o alguno de sus beneficios. Hicks menciona que el costo ajustado a la inflación del mantenimiento de un soldado activo de las fuerzas armadas estadounidenses incrementó 60% de 1999 a 2019. El grueso de dichos costos se debe a compensaciones en dinero y beneficios, como cuidado de la salud. Asimismo, el cierre de algunas instalaciones militares es otra medida políticamente comprometedora que ningún legislador está dispuesto a implementar. Hicks afirma que el Departamento de defensa admite que tiene 19% de exceso de capacidad a nivel nacional cuyo cierre permitiría generar grandes ahorros al Congreso. Por último, está la resistencia a recortar la procuración de programas que han sobrevivido a pesar de su inutilidad. De manera similar, esto es así porque involucraría pérdida de trabajos, cierre de instalaciones y quiebra de proveedores de defensa.

Hicks concluye este punto señalando que “estas no son decisiones fáciles, pero el dolor puede ser mitigado a través de programas de transición laborales semejantes a aquellos que tradicionalmente han acompañado el cierra de las bases” (p. 60).

Estrategia y gasto

Hicks afirma que los políticos enuncian falacias estratégicas respecto al asunto del ahorro del gasto de defensa. Una de ellas es la de Donald Trump sobre traer de vuelta las tropas a Estados Unidos. Políticamente es más seguro recortar los gastos militares en el extranjero que los gastos nacionales. Sin embargo, el mantenimiento de las fuerzas armadas en suelo aliado es generalmente más barato que regresarlas a Estados Unidos porque allí cuentan con subsidios de alojamiento, entrenamiento y movilidad por parte de los gobiernos extranjeros.

Una falacia estratégica similar es la enunciada por senadora Elizabeth Warren sobre cerrar todas las cuentas de la Operación de contingencias en el extranjero y utilizar los recursos ahorrados para prioridades de otros departamentos.

Un camino diferente

Una estrategia eficiente implicaría, según Hicks, una reinvención del papel de Estados Unidos como país líder en la solución de los desafíos globales más importantes. Estados Unidos tendría que hacerse de aliados para poder hacer frente a las amenazas de China y Rusia. Trabajando conjuntamente podría contribuir a proteger la economía global, el comercio privado y liberar a las personas del autoritarismo.

De esta manera, Estados Unidos tendría que construir herramientas no militares de política exterior: nombrar embajadores, y formar cuadros de respaldo de diplomáticos y trabajadores de desarrollo. En la política interior, Estados Unidos debería dirigir sus recursos a la educación, investigación y desarrollo, y dando una influencia sana a los migrantes en cuestiones de ciencia, tecnología y habilidades especializadas.

Sin embargo, la capacidad militar no deberá ser desestimada. Hicks afirma que la prosperidad de la economía y la fortaleza de las alianzas estadounidenses se deben mucho a las fuerzas armadas. “La diplomacia estadounidense es más fuerte cuando descansa en el poder militar” (p. 61). Estados Unidos tiene que mantener sus fuerzas armadas en el extranjero, especialmente, en Asia y Europa; reafirmar su compromiso para la disuasión nuclear; combinar esfuerzos conjuntos para hacer frente a amenazas aéreas, marítimas, terrestres y ciberespaciales; y mantener su capacidad de respuesta contra el terrorismo y las crisis de Medio Oriente.

Se trata, pues, de una estrategia que reformará las prioridades del presupuesto de defensa. También deberá estar acompañada de políticas públicas que impulsen cambios importantes que permitan generar ahorros: reducir el costo del seguro de salud militar; promover programas para la transición de trabajos; fortalecer el comercio militar con aliados; cerrar el exceso de capacidad militar instalada. El ejército deberá entrar en un periodo de cultura de la innovación y experimentación. Con esta estrategia, estima Hicks, el Departamento de defensa podría reducir su costo anual entre 20 y 30 mmd.

Lo que los estadounidenses quieren

Estados Unidos se ha caracterizado por tener un acercamiento excesivamente militarizado a la cuestión de la seguridad nacional. Sin embargo, según Hicks, actualmente es tiempo para que Estados Unidos implemente una estrategia de expansión de herramientas no militares de política exterior más allá de lo que puede ofrecer el Departamento de defensa, pero sin renunciar al poder militar que implica proteger al país de las amenazas extranjeras.

Hicks concluye que el financiamiento de la seguridad estadounidense no depende tanto de los ahorros del Departamento de defensa, sino de una estrategia más eficiente de defensa.