Alejandro Nadal fue un economista mexicano, doctor en Economía por la Universidad de París X, profesor e investigador de economía en el Centro de Estudios Económicos de El Colegio de México en las áreas de teoría económica comparada y economía del cambio técnico.

Francisco Aguayo es licenciado en Economía por la UNAM, PhD Candidate por el Maastricht Economic and Social Research and Training Centre on Innovation and Technology (UNU-MERIT), Universidad de Maastricht, Países Bajos. Desde 2003 es investigador en el Programa sobre Ciencia, Tecnología y Desarrollo de El Colegio de México. Ha publicado sobre temas de organización industrial, economía laboral y regional, cambio técnico e innovación, emisiones de gases invernadero en la industria y consumo energético.

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Resumen

El trabajo propone “un enfoque sobre las causas del deterioro ambiental que integra el análisis en distintos niveles de organización económica, con especial atención en el nivel de las políticas macroeconómicas y sectoriales” (p. 7). Se examina el proceso de reprimarización de los países latinoamericanos y el comportamiento estratégico de las empresas, integración a los circuitos financieros globales, políticas de desarrollo sectorial y las prioridades del modelo de política económica sobre el ritmo y alcance del deterioro ambiental. Se critica el actual estilo de desarrollo regional y sus implicaciones para el diseño de estrategias de transición a nivel sectorial. Por último, se identifican principios para reorientar la política macroeconómica al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).

I. Los motores económicos de la degradación ambiental

Introducción

Para superar la crisis ambiental global en que está inmersa América Latina se requiere entender las causas del proceso de deterioro ambiental de las últimas décadas. Para los autores la pobreza, la desigualdad y el deterioro ambiental están íntimamente relacionados con la naturaleza y la dinámica del sistema económico.

Se critica la visión dominante que concibe el crecimiento económico y la dinámica poblacional como principales motores de la degradación ambiental. Esto por dos factores: primero, el crecimiento económico no es un proceso armónico ni homogéneo, “su ritmo es distinto según sectores y ramas”, y entre regiones y países. Segundo, la migración y urbanización son los principales fenómenos demográficos que implican diferencias en los patrones de consumo y desarrollo de mercados, esto es, disparidades en el uso y consumo de recursos naturales (Dato Crucial 1 y 2). El hambre no es provocada por la falta de alimentos sino por el bajo poder de compra en muchos estratos sociales; la expansión de la agricultura extensiva y cambio en el uso de suelos se relaciona con la expansión de mercados y la rentabilidad de los agronegocios. Además, la creciente presión sobre los recursos ambientales se da en un contexto de ralentización en las tasas de crecimiento económico y demográfico (Dato Crucial 3 y 4).

Para los autores parte del problema se explica por la forma de integración de América Latina a la economía mundial en una mayor dependencia del ciclo de las materias primas, lo que afecta la recaudación y la inversión en rubros para el desarrollo sostenible, salud, educación y medio ambiente. Por otro lado, destaca el cambio estructural del proyecto de industrialización que ha sido abandonado: reducción del estado y cambios por la aparición de cadenas globales de valor.

El estudio propone un análisis de los motores del deterioro ambiental desde una nueva perspectiva: los motores que impulsan el deterioro ambiental son un conjunto de factores diversos, articulados en distintos niveles, clasificados en tres categorías:

1. El complejo inversión/producción.
2. El complejo financiero y bancario.
3. Políticas económicas a nivel sectorial y macro.

A. Complejo inversión-producción

Se trata de las fuentes endógenas de la economía capitalista: procesos de inversión, producción y comercialización; lo que Marshall denominó “organización industrial”. Las fuerzas determinantes están dadas por la interrelación de empresas en competencia intercapitalista para abrir y conservar el principio de rentabilidad. En el centro yace el comportamiento estratégico de las empresas en dos frentes relacionados con la reducción de costos y aumento de la competitividad: i) reducción de salarios y ii) competencia con otras empresas (transformaciones técnicas, prácticas de comercialización y financiamiento). La búsqueda y aprovechamiento de economías de escala y de alcance (reducción de costos) están relacionadas con procesos de integración vertical y horizontal, expansión de actividades productivas, diversificación y diferenciación de productos.

Los efectos de la competencia interfirma conducen al incremento en los coeficientes de concentración industrial, con implicaciones en la manipulación de los precios y la distribución del ingreso. El proceso de concentración industrial permite el aumento de poder de mercado de las grandes corporaciones.

Esta dinámica de competencia y sus efectos están visibles en todas las ramas de la producción. Para los autores, los motores de la degradación ambiental ligados a la competencia intercapitalista se clasifican en:

- Aumentos en escala de producción. Permite la reducción de los costos unitarios, elevar barreras a la entrada y a la salida y conservar estructuras de mercado oligopólicas.
- Incrementos en el número de líneas de producción. Afecta la diversidad de recursos explotados con el fin de diversificar fuentes de rentabilidad y barreras a la entrada.
- Sobreinversión. Anticiparse a la expansión y mejorar posición competitiva. Relacionada con el desperdicio de recursos y con altos niveles de capacidad ociosa.
- Aceleración del tiempo de rotación del capital. Acorta el tiempo de recuperación de la inversión.
- Acumulación de patentes. Protege innovaciones y extiende las rentas monopólicas.

En el caso particular de las industrias extractivas, pesca y agrícolas se agregan:

- Aumento en tasas de extracción y uso de recursos. Tiende a la sobreexplotación de los sistemas biológicos.
- Modernización de tecnologías para localizar los recursos. Aumento de la presión sobre la biomasa.
- Acaparamiento de tierras.
- Acumulación de concesiones mineras.

El proceso de cambio técnico desempeña un papel importante en el complejo inversión-producción, es uno de los principales canales de competencia. Está ligado a los incrementos de productividad, mayor eficiencia en el consumo de energía e insumos productivos.

B. Capital financiero

En una economía monetaria capitalista el sistema bancario y el financiero ocupan una posición privilegiada alcanzando una mayor autonomía frente a la llamada “economía real”. El término financiarización se usa “para describir un patrón de acumulación en el que la rentabilidad de las empresas no-financieras proviene fundamentalmente de actividades y mecanismos financieros más que de actividades productivas reales” (p. 17). Parte importante de estos recursos financieros es destinada a la especulación en el mercado bursátil, en los mercados de divisas o mercados de futuros.

Tras el periodo de desregulación del sistema bancario-financiero, políticas monetarias restrictivas, políticas fiscales recesivas y las estrategias de diversificación financiera de los inversionistas se incrementaron los instrumentos financieros ligados a materias primas sujetas a riesgos y especulación en los mercados financieros. Esto tiene efecto macroeconómico, en las técnicas de producción y prácticas de manejo de recursos naturales.

“Debido a que los mercados financieros cuentan en la actualidad con un exceso de liquidez y que además se encuentran fuertemente desregulados, el papel del sector financiero es fundamental en el deterioro del medioambiente” (p. 18).

C. Política económica

Las políticas económicas inciden en el comportamiento de todo tipo de agentes económicos, afectando la planeación de sus estrategias productivas, selección de tecnologías y la capacidad del manejo de los recursos. “Se trata de las políticas que tienen efectos sobre todo el sistema económico: las políticas monetaria y fiscal, la regulación de flujos comerciales y de capitales, las regulaciones financieras y la política cambiaria, así como las políticas que tienen un impacto sobre la determinación de precios de productos clave (insumos energéticos y bienes salario)” (p. 20). En esta medida, la política macroeconómica es clave para el análisis de los motores del deterioro ambiental influyendo en las tasas de extracción y uso de recursos naturales.

D. Conclusión

Los motores de la degradación ambiental pueden ordenarse en tres categorías (el complejo inversión/producción, el financiero y bancario y las políticas económicas a nivel sectorial y macro) que funcionan al mismo tiempo en tensión y armonía.

II. La matriz de políticas económicas y los motores del deterioro ambiental

Introducción

El apartado presenta una evaluación de la interacción entre la matriz de políticas económicas, la desregulación financiera y la organización industrial de las actividades extractivas y su impacto en el deterioro ambiental.

En la historia de América Latina la insostenibilidad ambiental era un tema a debate desde fines de la década de 1970 y confirmado el perfil de especialización primario-exportador de las economías latinoamericanas en los años noventa. Este proceso ha tenido un efecto en la “multiplicación de las fuentes de impacto ambiental” (p. 21).

De acuerdo con los autores, los cambios en la matriz de políticas económicas y la desregulación financiera coinciden con el desarrollo de la economía global en las últimas décadas que ha ocasionado un desplazamiento del impacto ambiental de los países consumidores a los países que exportan bienes primarios. Es “expresión del proceso más largo de adaptación de las economías latinoamericanas a la globalización y la reconfiguración de cadenas de valor” (p. 21). Es un perfil primario-exportador no exclusivo de países periféricos.

Este proceso de reprimarización está centrado en una organización industrial de industrias extractivas con “características técnicas que favorecen el deterioro ambiental acelerado” (p. 22) por asociarse con condiciones de monopolio natural al depender del acceso exclusivo a los recursos para obtener rentas elevadas y por las economías de escala generadas por una elevada intensidad peso/valor lo que conduce a una alta concentración técnica y económica (reforzando la condición monopólica).

Estos sectores producen bienes homogéneos a precios determinados por intermediarios comerciales en el mercado mundial. Esto genera rigideces, además de que la elevada intensidad de capital fijo refuerza la necesidad de economías de escala. “Todas las cadenas de producción relevantes en estos sectores han experimentado un proceso de integración, centralización y concentración de los distintos segmentos de las cadenas globales de producción, fuertemente determinado por la matriz de políticas económicas” (p. 22).

Los autores aclaran que incluso durante el proceso de industrialización por sustitución de importaciones la matriz de políticas económicas tenía el objetivo doble de proporcionar insumos baratos y divisas (para financiar la industrialización y el consumo urbano) y al mismo tiempo de garantizar rentas al estado. Definitivamente, este enfoque privilegiaba la disponibilidad y el abaratamiento de recursos por encima de su conservación, lo que se tradujo en una acelerada devastación ambiental con el paso de la urbanización e industrialización.

En los años noventa la matriz de políticas económicas se modifica profundamente para adoptar un enfoque centrado en una nueva disciplina monetaria y fiscal, así como la desregulación y liberalización comercial y financiera con un manejo de los recursos naturales basado en las reglas del mercado. Con “dos reglas básicas: i) abrir el acceso a los recursos naturales eliminando barreras al comercio y la inversión, y ii) reducir la incertidumbre y fortalecer las garantías a la propiedad privada” (p. 22). Esto debilitó la cooperación internacional para incidir en la fijación de precios, además, la austeridad fiscal redujo la inversión y el gasto público y se dislocó el orden interno que buscaba regular los precios y el comercio de productos básicos (subsidios para garantizar el acceso de comida mínima).

La liberalización de los flujos de capital (entrada de inversiones y repatriación de utilidades) tuvo impactos en la adaptación de los agentes que operaban en actividades primarias (p. 23). Esto “favoreció la integración económica de la región desde la base de actividades extractivas a las cadenas globales de producción emergentes, altamente dinámicas” (p. 23). “Las políticas sectoriales y manejo de recursos naturales quedaron subordinados a objetivos macroeconómicos” (p. 23).

A continuación, se agregan dos casos:

A. Agricultura y ganadería industrial: el caso de la soja

En los años noventa las economías latinoamericanas impulsadas por una profunda transformación por reformas estructurales se incorporan a un intenso proceso de reestructuración global de producción, comercialización y consumo de productos agropecuarios y a consecuencia se convierte en un centro principal de producción global. Un ejemplo es la producción de soja (Dato Crucial 5).

El proceso de expansión y diversificación internacional de productos agroalimentarios se acompañó de una creciente concentración del poder de mercado por la emergencia de grandes conglomerados de empresas de base química en insumos industriales (semillas, plaguicidas y fertilizantes) y la expansión horizontal de segmentos de manufactura, comercialización internacional y venta al menudeo. Esto derivo en la consolidación de un pequeño conjunto de empresas comercializadoras transnacionales (principalmente extranjeras) cuya base competitiva está en el control de los canales de distribución, procesamiento y comercialización. En este reacomodo tiene lugar el sector financiero con la expansión del crédito y la titularización en mercados bursátiles y derivados.

La presión de la competencia en un contexto de expansión comercial internacional y de nuevos competidores favoreció una doble estrategia por parte de las corporaciones más grandes: una ampliación horizontal de operaciones (procesamiento, transporte y comercialización) para asegurar el acceso a recursos naturales y empleo de distintas formas de integración vertical posibilitado por la desregulación. Además, gracias a la disposición de recursos financieros, las empresas comercializadoras se ampliaron verticalmente con fusiones y adquisiciones (de empresas pequeñas y medianas en las cadenas agroalimenticias), la agricultura por contrato y el arrendamiento de tierra.

La desregulación facilitó que los inversionistas institucionales tomaran parte de programas de privatización y las exenciones fiscales sirvieron para atraer la inversión de capital junto con otras medidas fiscales. Las grandes comercializadoras, al poder acceder al mercado crediticio y endeudamiento privado del exterior, establecieron instituciones bancarias propias (Dato Crucial 6). En un contexto de tasas de interés altas, eliminación del sistema de precios de garantía, los bancos corporativos proporcionaban fondos para adquirir insumos y financiar la producción, influyendo en las decisiones tecnológicas y en el tipo de cultivo. Fortalecían su presencia comercial con inversiones en infraestructura y acaparamiento de tierras, ampliaban penetración de mercado y adquirían controles sobre la producción primaria con la agricultura por contrato.

La mayor intensidad de capital se tradujo en aumento del consumo de energía e insumos industriales y la expansión técnica de la frontera explotable. La expansión de la ganadería y el monocultivo se expresó en un doble movimiento de expansión e intensificación de explotación de recursos: i) las inversiones en maquinaria e insumos industriales aumenta la intensidad del capital y así la necesidad de incrementar la escala de producción y ritmo de uso de capital; ii) la intensificación de capital desplaza productores medianos y pequeños y promueve los contratos de renta a corto plazo en los que los grandes comercializadores administran la producción, y iii) emergen innovaciones clave como la semilla transgénica (aumenta la frontera agrícola y desplaza la explotación ganadera al bosque).

“La ampliación técnica del horizonte de recursos explotables proporciona aumentos significativos de rentabilidad, pero también un mayor y más intenso impacto ambiental, lo que intensifica el cambio de uso del suelo, aumenta la erosión, reduce la fertilidad del suelo y aumenta las descargas de agroquímicos” (p. 25).

Esta agricultura intensiva moviliza recursos financieros y materiales, con una lógica de rentabilidad sujetas a fluctuaciones de corto plazo, absorbe parte del riesgo financiero pero aumenta y desplaza la carga económica y del deterioro ambiental a los productores directos y al medio ambiente. Resultado de un complejo de relaciones que incluye el régimen macroeconómico, políticas sectoriales y una estructura de competencia basado en la captura de economías de escala e integración vertical.

B. Minería e hidrocarburos: política macroeconómica y estructura fiscal

Las reformas estructurales impulsaron un nuevo régimen de política monetaria y fiscal con un enfoque pro-cíclico de austeridad centrado en reducir la inflación y dar prioridad a saldar costos financieros del estado. Por otro lado, los cambios ocasionados por la liberalización comercial y financiera implicaron una caída en los ingresos estatales al reducir los impuestos al comercio y las actividades extractivas. Esta situación agudiza la dependencia de los estados con respecto los impuestos indirectos (como al valor agregado) y el recorte de su gasto, debilitando su capacidad redistributiva.

Los autores argumentan que debido a esta debilidad estructural en las fuentes de ingresos fiscales y una necesidad de fomentar el superávit primario (para generar divisas y mantener tipo de cambio estable), la recaudación tendió “a concentrarse naturalmente en las actividades extractivas” (p. 26), esto permitió calmar la presión presupuestaria y cambiaria, e incluso mejorar su capacidad de endeudamiento. En un primer momento, durante los años noventa los estados de la región promovieron con acuerdos comerciales, estímulos fiscales y facilidades crediticias, la llegada de inversión extranjera directa (IED) para incursionar actividades primarias para su exportación. La “carrera hacia abajo” entre los estados de la región por atraer la IED comprimió las tasas impositivas de impuestos en la región al igual que la disminución de requisitos en materia ambiental, de tecnología y otros temas sociales.

Posteriormente con la fase de aumento en los precios de las materias primas, los estados consiguieron beneficiarse doblemente, pues en la medida en que aumentaron los ingresos tributarios también mejoraron las condiciones de negociación con los agentes privados. De tal manera que en la década de los años 2000 se realizaron reformas para renacionalizar las rentas de los sectores extractivos. Pese a lo anterior, “la región se convirtió en el principal receptor de IED” (p. 27) en exploración y explotación minera (Dato Crucial 7 y 8). Esto también se observa en el incremento de las concesiones otorgadas (Dato Crucial 9). Por su parte, la expansión en los hidrocarburos ha sido menos explosiva pero más sostenida, con variaciones entre países (Dato Crucial 10 y 11).

En efecto, la dependencia de los ingresos fiscales derivados de la actividad extractiva se intensificó en muchos países de la región. Sirve como medio de apalancamiento para el gasto público y la capacidad de endeudamiento del estado.

El caso de México ilustra emblemáticamente la dependencia de los ingresos fiscales derivados de la explotación primaria. En décadas recientes aunque en términos relativos la exportación del petróleo disminuyó por el peso creciente de la automotriz y la maquila, su importancia a los ingresos públicos representa una tercera parte del estado (Dato Crucial 12).

Adicionalmente se menciona la dependencia externa de productos petrolíferos procesados, como las gasolinas y diésel, dado que en la región se estancó su procesamiento, lo que ha impedido revertir el saldo deficitario del sector energético (Dato Crucial 13). Finalmente, no hay que olvidar que la posición comercial de estos países ha sido afectada por la revolución técnica en el uso del fracking en Estados Unidos, lo que apuntaló a la economía estadounidense en la producción de esquistos de petróleo y gas shale desde 2013.

El enfoque actual de la administración de los recursos energéticos “está dominado por el objetivo de la maximización de la producción para apoyar el gasto corriente y, en ocasiones, políticas de redistribución del ingreso por medio de transferencias” (p. 29). Se trata de un “profundo anclaje de la lógica extractivista en la estructura fiscal y el régimen macroeconómico” (p. 29).

C. Conclusión
En América Latina el extractivismo se acentuó con el ciclo de materias primas, aunque sus orígenes están en un proceso histórico más largo. De momento, la consolidación de la re-primarización (demanda de bienes primarios) no parece reducirse ya que se relaciona con transformaciones en el estructura productiva y estrategias de competencia de las corporaciones transnacionales. Por el contrario.los vectores de extracción intensiva prevalecerán por las ventajas físicas obtenidas por inversiones físicas de larga duración (tecnologías, infraestructuras, etc.) y por el estado macroeconómico actual que agudiza la dependencia fiscal de los gobiernos en estos sectores. La actual competencia intracapitalista induce a las corporaciones a “adoptar estrategias [tecnológicas] que aumentan el ritmo de extracción y consecuentemente su impacto ambiental” (p. 30), de la mano de procesos de reorganización industrial que facilitan la concentración del poder de mercado en oligopolios transnacionales.

Finalmente, para los autores “el principal problema de la utilización racional de los recursos no es el agotamiento de las reservas disponibles, sino el impacto ambiental acumulado de las actividades humanas sobre múltiples procesos de la biosfera” (p. 30).