Leonardo Núñez es licenciado en Ciencia Política y Relaciones Internacionales y maestro en Administración y Políticas Públicas por el CIDE.

Jorge Castañeda es licenciado en Economía y en Relaciones Internacionales por la Universidad de Brown y maestro en Administración de Empresas por London Business School.

En 2019, la administración del presidente Andrés Manuel López Obrador creó la Guardia Nacional (GN) como un órgano de seguridad pública del estado mexicano estrictamente de carácter civil, y administrada por la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC). La reforma constitucional estableció que la participación de las fuerzas armadas en la seguridad pública sería limitada hasta que la GN desarrollara su estructura, capacidades e implantación territorial. Las leyes secundarias también reafirmaron que la SSPC mantendrá el mando hasta 2024.

Sin embargo, desde la creación de la GN el organismo no ha realizado alguna acción para desarrollar su propia estructura, vulnerando la Constitución. La Guardia Nacional ha sido puesta al mando del general de brigada Luis Rodríguez Bucio, el personal que la conforma continúan siendo mayormente militares, los cuarteles de la GN son de hecho propiedad de la Secretaría de Defensa Nacional (SEDENA), entidad que incluso ha comprado el equipo de la GN.

A dos años de la administración actual, los planes de la SEDENA muestran que la GN dejará de formar parte de la SSPC para formar parte de las fuerzas armadas. Si el presiente otorga en 2023 50 mil millones de pesos a la GN, los militares tendrá un presupuesto de más de 200 mil millones de pesos. Después de la Secretaría de Educación Pública, la SEDENA se convertiría en el segundo organismo con más presupuesto en la federación. Si consideramos las funciones, administradores de puertos, aduana, trenes y aeropuertos, transportadores de combustible, etc., los militares entonces pasarían a ser la institución con más poder.

“Este análisis intenta dilucidar cómo ambas corporaciones han sido parte de un esquema de simulación presupuestal y violación a la determinación constitucional del carácter civil de la GN. Entre las principales medidas de este esquema están el uso de recursos de la SEDENA para pagar gastos de la GN —nómina, construcción de instalaciones, compra de equipo y vehículos, entre otros—, así como el control administrativo y coordinación que mantienen los militares el funcionamiento cotidiano de la Guardia Nacional” (p.5).

Aumento de recursos para la Guardia Nacional

El 25 de julio de 2021, el presidente anunció un aumento presupuestal a la GN, no obstante, no ha sido el primero. A lo largo de 2019 el presupuesto de la GN, adscrita a la SSPC, fue de 922 millones de pesos (mdp); en 2020 la Cámara de Diputados aprobó 4 082 mdd pero la Secretaría de Hacienda lo aumentó hasta 21 731 mdp, 432% más de lo aprobado. En 2021 el presupuesto aumentó a 35 671 mdp. Para 2022 el gobierno planea un aumento presupuestal de 70% (24,906 mdd), equivalente al presupuesto de la Universidad Nacional Autónoma de México y el Instituto Politécnico Nacional.

A pesar de los aumentos presupuestales, los recursos asignados por el gobierno son insuficientes para pagar el equipo, los vehículos y las instalaciones que requiere la GN.

El limbo de la nómina de la Guardia Nacional y su carácter militar

El presupuesto de egresos de la federación (PEF) de 2020 muestra que la mayor parte del gasto programable de la GN fue destinado al pago de servicios personales, situación normal por los elementos que integran al organismo. Pero, al profundizar en la asignación especifica de los conceptos de gastos, es notable que no se presupuestó un solo peso para las remuneraciones del personal de carácter permanente, sino que la mayor parte de los recursos fueron asignados a la partida de "Remuneraciones adicionales y especiales", es decir, el pago de los salarios de los integrantes de la GN no se consideró como parte del presupuesto de la institución.

El mismo fenómeno se mantuvo hasta 2020, a pesar del aumento presupuestal de 432%. Los "Servicios Personales" crecieron 395% hasta llegar a 14 961 mdp, y las "Remuneraciones adicionales y especiales" fueron el rubro con mayor incremento, al pasar de 1 699 a 7 146 millones de pesos. “Como se mencionó anteriormente, esta partida se utiliza principalmente para pagar compensaciones extraordinarias a los elementos de la Guardia Nacional, adicionales a su sueldo base” (p. 8).

En cambio, las "Remuneraciones al personal de carácter permanente" en 2020 fueron tan solo de 2 283 mdd, monto que alcanza para pagar un salario anual de 19 mil pesos a 10 014, cuando la GN posee 90 mil miembros activos. Al analizar los datos de los presupuestos de 2021 y 2022, las cifras son muy parecidas. En el PEF 2021 se aprobaron 2 461 millones de pesos para las "Remuneraciones al personal de carácter permanente", lo que alcanza para pagar 10 794 salarios de los elementos. En el PEF de 2022, este concepto sube a 2 558 mdp, lo cual podría pagar 11 638 elementos.

“Nuevamente, la cifra es incongruente con la cantidad de integrantes que afirma tener la corporación. El grueso de gastos que se pagarán como concepto de servicios personales en 2022 son las ‘Remuneraciones adicionales y especiales’ (11 738 millones de pesos), ‘Otras prestaciones sociales y económicas’ (6 019 millones de pesos) y ‘Seguridad Social’ (2 935 millones de pesos)” (p. 9).

Aun cuando la información esté mal clasificada y los sueldos de los elementos de la GN también se paguen con las partidas de remuneraciones adicionales y otras prestaciones, el monto de "Servicios Personales" no es suficiente para pagar el total de los elementos que integran la Guardia Nacional.

Al analizar el Analítico de Plazas del Presupuesto de la Federación en 2021, la GN reporta tener 41 813 plazas; sus sueldos más remuneraciones adicionales, seguros e ingresos por fondos, suman 18 218 mdp. La anterior cifra se aproxima a los 20 154 mdp registrados en el rubro de Servicios Personales de la GN. No obstante, la cifra de las "Remuneraciones al personal permanente" de la Secretaría de Hacienda (2 461 mdp) es inferior al sumar los salarios del Analítico de Plazas.

“Por lo tanto, es posible asegurar que, a pesar de las inconsistencias en los datos, únicamente 41% del total de fuerzas de la GN son pagadas con presupuesto de la propia GN mientras que hay 59 396 elementos que ‘pertenecen’ a la institución, pero no tienen una plaza ahí” (p. 10).

De acuerdo con una solicitud de Información Pública a la SEDENA, se reveló que 54 439 mil miembros provienen de la SEDENA (59%), 16 350 de la Secretaría de la Marina (16%) y solo 2 393 son civiles (25%) que pertenecían a la Policía Federal. Es decir, 75% son militares.

La preponderancia de militares en la GN es permitida por los artículos transitorio de la Ley de la GN, pero en el articulo decimotercero se especifica que los elementos militares "estarán funcionalmente" separados de su institución armada de origen y adscritos a la GN. Sin embargo, la GN paga 41 813 plazas que casi suman los elementos provenientes de la Policía Federal y la Secretaría de la Marina. Mientras que 59,369 elementos de la GN tienen su plaza en otra institución, casualmente casi los mismos elementos que afirma SEDENA tiene como propias.

Por otro lado, la GN ha ignorado la formación policial de sus elementos. Según la Ley, todos elementos de la GN deben tener un Certificado Único Policial, que debe ser obtenido máximo dos años después de la entrada en vigor de la Ley. Las cifras indican que 27 de los 32 generales de la SEDENA no tiene dicho certificado. La situación se replica en el 85% de todos los efectivos de la GN.

“Hemos tenido un modelo híbrido en el que más de los elementos nunca dejaron de estar adscritos a la Secretaría de la Defensa Nacional. La Secretaría de la Defensa ha mantenido desde el principio el control, administración y operación del personal de la Guardia Nacional” (p. 11).

Los cuarteles y el equipamiento de la Guardia Nacional: una misión para el ejército

Días después de que el presidente anunciara que la GN tendría sus propias instalaciones, el general Rodríguez Bucio anunció que estos serian 81 cuarteles y que la SEDENA los construirá.

El presidente insiste en el papel del ejército en la consolidación de la GN, el ahorro y parte de su estrategia para abatir la corrupción. Así lo dejo ver a partir de las elecciones de 2021, cuando comenzó a promover la unión legal de la GN a la SEDENA y no dejarla en manos de la Secretaría de Gobernación.

En la inauguración de cuarteles en San Cristóbal de la Casas en Chiapas, el 27 de agosto de 2021, el presidente declaró que la GN cuenta con 190 cuarteles. Al inspeccionar el presupuesto de la GN es posible observar que ni un solo peso se ha dirigido a la construcción de inmuebles propios, y los registros de compras de mobiliario tan solo ascienden a 68 millones de pesos.

La cartera de inversión de la Secretaría de Hacienda muestra que el proyecto de inversión con clave de 19071170006 consiste en construir instalaciones para apoyar las tareas de Seguridad Pública. Dicho proyecto se encuentra en el ramo de Defensa Nacional y a cargo de la Dirección General de Ingenieros.

Si la SEDENA pagó los cuarteles de la GN, ¿de quién son? De acuerdo con una investigación de Animal Político, la GN declaró como inexistente cualquier información al respecto, al no ser los responsables de la construcción. la misma información fue solicitada a la SEDENA, que negó dar información al declarar que dichos datos deben reservarse por un período de 5 años debido a amenazas a la seguridad nacional. El equipo periodístico solo tuvo información al solicitar la información a diferentes gobiernos locales, que declararon que los terrenos y los predios no habían sido entregados a la GN sino a la Secretaría de la Defensa Nacional.

SEDENA ha pagado las instalaciones de la GN y además es la dueña de los mismos. Entonces ¿que paga el presupuesto de la GN?

En la imagen se muestra que después de los servicios personales, el gasto de la GN se dirige principalmente a Materiales y Suministros y a Servicios Generales. Es decir, compra de combustible, servicios de instalación, reparación, mantenimiento y conservación. Entre los cuales se destacan los servicios básicos de telefonía, luz o internet.

Durante 2020, la GN firmó 106 contratos por un total de 7 167 millones de pesos, de los cuales 64 fueron entregados por adjudicación directa. El concepto principal de gasto identificable en los contratos es en efecto combustible, lubricantes y aditivos, lo anterior por un monto de 2 211 mdp. Los siguientes contratos más grandes (1 388 mdp) fueron con Metlife México, Teléfonos de México, Textiles Conscripto y con Toca International, para la provisión de un seguro colectivo de gastos médicos, servicio de telefonía, uniformes y vales electrónicos de despensa.

El rubro con menores contratos son los materiales y suministros para seguridad, donde se encuentran las adquisiciones de armamento o equipamiento que son necesarios para la consolidación de una nueva institución de seguridad.

En cambio, en las cifras de la Secretaría de Defensa Nacional se puede observar que el fideicomiso público de administración y pago de equipo militar, se han disparado en los últimos años. Que en parte se explica por la construcción del aeropuerto de Santa Lucía, pero también el fideicomiso ha sido el instrumento utilizado para la compra de armamento y vehículos de la policía militar, que hoy opera dentro de la GN.

Una vez más, el gasto en armamento es realizado por la Secretaría Nacional de Defensa y no por la GN. Un documento interno de SEDENA muestra un plan en 2 etapas en el que en primer lugar se plantea la reestructuración administrativa de la dependencia para crear una Comandancia del Ejército Mexicano, la cual se realizó el 13 de agosto de 2021. En una segunda etapa se plantea incorporar legalmente la GN a la Secretaría de Defensa Nacional.

De materializarse esta propuesta, los cuantiosos recursos de la Guardia Nacional pasarían a formar parte de la SEDENA. De un plumazo el escenario de simulación presupuestal pasaría a ser completamente institucional, por lo tanto, el presupuesto se duplicaría en manos de los militares, y ya que se encuentran construyendo el Tren Maya y el Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles, tendrían más recursos en sus manos de los que haya tenido registro en la historia reciente de México.

A manera de conclusión, la GN, la SEDENA y el presidente Andrés Manuel López Obrador han escenificado una simulación y han pretendido hacer parecer que la GN como una institución policial y bajo el control civil. La idea de que la SEDENA controlara la GN fue la intención desde el principio. Si la pretensión del presidente y los militares prosperan estaremos dando un paso hacia la militarización de la que quizá ya no haya marcha atrás.