Juan Carlos Moreno Brid es doctor en Economía por la Universidad de Cambridge.

Miguel Limón es economista por el ITAM y maestro por la London School of Economics.

Joaquín Sánchez es economista por la UNAM y consultor en la CEPAL y la OIT.

Joaquín Gutiérrez es doctor en Política pública por el ITESM y es candidato al Sistema Nacional de Investigadores.

Introducción

La pandemia por Covid-19 es el acontecimiento más disruptivo que la economía mundial ha enfrentado: desde la paralización repentina del comercio internacional hasta millones de muertes. En 2020, la mayoría de los países pasaban por una recesión sin precedentes, que se ha traducido en altas tasas de desempleo y lenta recuperación económica.

Para la región de América Latina, el Fondo Monetario Internacional estima una caída en promedio del PIB real de 6%, con millones de nuevos pobres, por lo que ha calificado a la pandemia como el evento más devastador que la región haya registrado.

“El presente análisis examina en este contexto el panorama de la economía mexicana, con énfasis en los efectos de la pandemia y de la recesión internacional y la respuesta del gobierno mexicano a esta grave coyuntura" (p. 372), considerando los antecedentes de la política macroeconómica y la promesa de un cambio por parte del presidente Andrés Manuel López Obrador (2018-2024), también llamada "La Cuarta Transformación". Al final se proporcionan recomendaciones para una nueva agenda del desarrollo basado en la sustentabilidad del ambiente y la inclusión de los sectores más vulnerables.

La política económica de la Cuarta Transformación (2019-2024)
Antecedentes: los orígenes del neoliberalismo en México

El plan de desarrollo nacional propuesto por el presidente Andrés Manuel López Obrador (AMLO) tiene dos objetivos fundamentales: abatir la pobreza y eliminar la corrupción mediante la sepultura del neoliberalismo iniciado con el sexenio de Miguel Ángel de la Madrid (1983-1988) hasta Enrique Peña Nieto (2013-2018).

Harvey (2005) define al neoliberalismo como una teoría de las prácticas económicas y políticas que propone que la mejor forma de promover el bienestar humano es mediante el desarrollo de las libertades individuales, fuertes derechos de propiedad privada, mercados sin regulación, libre comercio, por lo que la intervención del Estado se reduce al mínimo.

La vehemencia de su discurso antineoliberal se ha concentrado más en denunciarlo, en tanto ideología y orientación moral nociva, y mucho menos en precisar de qué manera las políticas públicas bajo su administración diferirían de las prácticas neoliberales y serían más efectivas para lograr un desarrollo robusto (p. 373). La realidad es que no se observan cambios de corto y largo plazo en la conducción de la política fiscal, depositada en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), y la política monetaria, dirigida por Banco de México, aunque esta última fue acomodaticia durante el primer año de la pandemia.

Es importante mencionar que el neoliberalismo llegó a México en los años treinta y cuarenta del siglo XX a través de un grupo de empresarios vinculados con la escuela austriaca de economía, representada por von Mises y Hayek en la sociedad Mont Pelerin. Su objetivo, de índole político, era eliminar progresivamente las políticas de desarrollo de Lázaro Cárdenas. Para ello se fundó el Instituto Cultural Ludwig von Mises y el Instituto Tecnológico Autónomo de México, que adoctrinarían las futuras generaciones de jóvenes bajo el paradigma neoliberal; la idea era colocar a dichos graduados en la administración pública y en las empresas más importantes para allanar el camino hacia una agenda política neoliberal.

En la década de 1980 el ambicioso proyecto finalmente fue implantado en la economía mexicana, el presidente Miguel Ángel de la Madrid dio un giro radical en la agenda de desarrollo y lanzó una serie de reformas para abrir la economía y desregular los mercados. De 1982 a 2018 se han promovido políticas neoliberales como el superávit fiscal, inflación baja y estable, una apertura amplia a la competencia del exterior, un sector público con mínima capacidad de intervención en los mercados, de hecho solo para corregir fallas de mercado. Con todos los elementos anteriores, el paradigma neoliberal sostiene que es suficiente asegurar un crecimiento económico elevado de largo plazo. En tanto, fenómenos como la desigualdad no entran en sus preocupaciones de política económica y social, pues, bajo las fuerzas libres del mercado, la asignación de recursos está garantizada.

Respecto a la solución pobreza, el neoliberalismo establece que se esta se eliminará mediante el crecimiento económico basado en ventajas comparativas -en el caso de un mexicano,la abundancia de mano de obra escasamente calificada es esa ventaja. Por otro lado, las transferencias condicionadas a familias pobres deben estar sujetas al cumplimiento de exigencias en materia de cuidado de salud y desempeño escolar, en otras palabras, se busca elevar el capital humano y su empleabilidad.

Las políticas seguidas para estabilizar la inflación en torno a 3% anual limitaron el déficit fiscal a no más de 3% del PIB. Las exportaciones si bien aumentaron considerablemente cambiaron su composición: en 1980, 85% de los ingresos por exportaciones provenían del petróleo; con la firma del Tratado de Libre comercio con América del Norte a finales de la década de los años 90, los productos manufacturados representaban 80% más del total exportador. La inversión fija se mantuvo por debajo del 25% del PIB debido a que la falta de inversión pública no fue compensada por un aumento de la inversión privada. Para 2018, 50% de la población era pobre y más de 15% extremadamente pobre. El crecimiento económico de 1985 a 2018 registró una tasa real promedio de 2.5%, cifra que situó a México como la economía de más lento crecimiento en América Latina, y marcó una distancia más amplia respecto a las economías avanzadas, quedando completamente rezagada respecto de Estados Unidos.

La desigualdad, medida por el coeficiente de Gini, aumentó en la última década en valores superiores a 0.6 y, según el Consejo Nacional para la Evaluación de la Política Social (CONEVAL), 80% de los mexicanos vive en condiciones de pobreza o vulnerabilidad social. En la actualidad, México es de los países más atrasados en términos de movilidad intergeneracional y con violencia en aumento.

La política macroeconómica de la Cuarta Transformación
El ámbito fiscal

En el Plan Nacional de Desarrollo de 2019-2024 y los Criterios Generales de Política Económica de 2020 y 2021, la austeridad es el objetivo central de las finanzas públicas del sexenio de AMLO. El lema “no debe haber gobierno rico con pueblo pobre” ha cobrado expresión concreta en las siguientes condiciones en materia fiscal: no se instrumentará reforma fiscal alguna cuando menos en la primera mitad del sexenio, se promoverá un balance primario del sector público superavitario, el aumento de la recaudación estará asociado al incremento en el nivel de producto o mejoras en la administración tributaria, el gasto público anual debe estar acotado por la disponibilidad de ingresos del sector público sin recurrir al endeudamiento o reformas tributarias, y los diversos fondos, fideicomisos y erogaciones del sector público se redirigirán a los proyectos de inversión prioritarios que señale la presente administración.

La política fiscal de la administración de AMLO conlleva una concentración de los recursos fiscales en el Poder Ejecutivo, ya que el presidente ha eliminado a los intermediarios que canalizan los recursos a los beneficiarios de programas sociales. Además de que la ejecución de programas sociales y económicos están sujetos estrictamente a los fondos disponibles del sector público y de la recaudación.

Bajo una política fiscal austera el estado se encuentra más lejos de cumplir cabalmente sus responsabilidades mínimas. “Diversas estimaciones para México concluyen que los ingresos del sector público como proporción del PIB están al menos seis puntos por debajo del mínimo necesario para ir corrigiendo los rezagos en materia de infraestructura, salud, educación, protección y Seguridad Social” (p. 379).

Antes de la pandemia, el gasto público se destinaba a los proyectos prioritarios del gobierno: Jóvenes construyendo el futuro, Sembrando vida, Adultos mayores, el Tren Maya, la refinería de petróleo crudo en Dos Bocas y el nuevo aeropuerto en Santa Lucía. Sin embargo, para llevarlos a cabo se han recortado numerosos programas de la administración anterior, así como subsecretarías y organismos autónomos. Hoy en día, lo más alarmante es la falta de información para hacer un análisis formal de las implicaciones de estas políticas sociales y fiscales en términos de eficiencia, eficacia y alcance.

Los recortes del gasto público a lo largo de la administración de AMLO demuestran su compromiso con la austeridad y recuerda los paquetes más ortodoxos de estabilización macroeconómica aplicados desde 1980. “¿Por qué no optó por una reforma fiscal al inicio de mandato? La probable razón, está ligada mucho más a consideraciones políticas que económicas” (p.382), pero resulta preocupante que la respuesta determinará la trayectoria del crecimiento económico de México y la construcción de una nueva agenda orientada a reducir la desigualdad y la pobreza.

Política monetaria y financiera

López Obrador ha declarado que el Gobierno respetará la autonomía del Banco de México y su objetivo principal, es decir, mantener la inflación anual en 3% con un margen de variación de un punto porcentual. Sin embargo, el régimen de metas de inflación se ha mantenido desde hace 20 años y en la actual administración no hay señales de un cambio en la política monetaria, por el contrario, la banca de desarrollo sigue sin fortalecerse y las altas comisiones que cobra el sistema bancario comercial continúa sin resolverse.

Política laboral, comercial e industrial

La nueva administración ha promovido importantes reformas en el mercado laboral, como el aumento del salario mínimo para que al menos cubra la cesta básica de bienes y servicios. En la frontera con Estados Unidos, los salarios mínimos se han duplicado y se redujo el impuesto al valor agregado y sobre la renta.

No obstante, la Secretaría de Economía no va más allá de proporcionar microcréditos o facilitar trámites administrativos. Sus acciones de mayor alcance han sido en el comercio internacional (fijación de aranceles y medidas similares para facilitar la firma del Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá), puesto que López Obrador repetidamente reitera su compromiso con la apertura de los mercados nacionales y con preservar la relación comercial con sus vecinos del norte.

La nueva política social

Lejos de construir un sistema universal de protección y seguridad social la política social del nuevo gobierno se caracteriza por un conjunto de programas de transferencias de fondos a ciertos sectores de la población. A diferencia de las administraciones pasadas, los beneficiarios no son los mismos que antes. En realidad, los beneficiarios no fueron seleccionados con base en su condición de pobreza, su padrón o algún censo de INEGI. Por otro lado, dichos programas fueron implementados sin ninguna prueba piloto, por lo que en el caso de Jóvenes construyendo el futuro, programa de elegidos jóvenes que no estudian ni trabajan, no es posible garantizar que el sector empresarial los incorporará a su planta laboral una vez que termine su año de capacitación.

En resumen, la política laboral es la más progresista y alejada de la visión neoliberal que ha prevalecido en el país, el resto de las políticas económicas y sociales siguen en la misma orientación marcada por los gobiernos De La Madrid a Peña Nieto. A pesar de que el discurso del presidente señala lo contrario, en la práctica el gobierno actual reitera continuamente la austeridad como un objetivo en sí, en contra de utilizar el gasto público como herramienta para reducir la desigualdad o potenciar el crecimiento sostenido en el largo plazo. Por último, el énfasis de López Obrador en mantener superávit primario parece tener justificación en el terreno ideológico.

La respuesta del gobierno mexicano frente a la pandemia y la recesión internacional

La respuesta del gobierno mexicano ante la pandemia de Covid-19 se inicia con una descripción de los canales de transmisión del choque, es decir, salud y economía.

En el sector salud, la inversión pública ha caído en los últimos diez años. Al momento del choque de Covid, el sector se encontraba en medio de una reforma. El presidente López Obrador eliminó en 2019 el sistema de Seguro Popular e instauró el Instituto de Salud para el Bienestar, por lo que la reforma se encontraba lejos de terminar. Por otro lado, se puso en marcha la adquisición directa de medicamentos para todos los hospitales por parte de la Secretaría de Hacienda, sin embargo, esa tarea requiere de años para ser exitosa y eficiente. A nivel internacional, México está en los primeros 10 países más afectados, además somos el país con más muertes de personal médico por Covid-19.

Cuando llegó la pandemia, la economía ya se encontraba sumida en una trampa de largo plazo de crecimiento bajo y lento, altos niveles de desigualdad y pobreza, en un mercado laboral precarizado y falta de movilidad intergeneracional. En 2019 entró en un proceso de estancamiento debido a un balance fiscal primario superavitario, incertidumbre respecto a la aprobación del T-MEC, política fiscal de austeridad y bajos niveles de inversión en formación bruta de capital fijo. En 2020, durante el confinamiento, la economía se deterioró rápidamente. Al momento de escribir este análisis se espera una contracción del PIB cercana al 10% en términos reales. El Coneval estima un alza en la pobreza en 10 puntos porcentuales, con un deterioro importante y desigual en los indicadores de pobreza laboral.

El crecimiento de Estados Unidos en 2021 apunta a que será moderado, lo cual apaga el motor tradicional de crecimiento de la economía mexicana, con una caída de la demanda interna es más que probable que la demanda interna también se contraiga y la economía pierda competitividad internacional. Lo anterior, sumado a la caída de la inversión, la actividad industrial y manufacturera indican que esta tendencia de bajo crecimiento no se revertirá en el corto plazo. Con todos los retos que enfrenta el país ante la pandemia es alarmante la respuesta del gobierno en materia de política macroeconómica.

La política monetaria y la política fiscal en 2020 se caracterizaron por una divergencia en cuánto al apoyo a la economía en su conjunto. Mientras el Banco de México adoptó una política francamente expansiva (disminución de la tasa de interés, depreciación sustancial del tipo de cambio e inyección de liquidez en la economía), la política fiscal redobló su apuesta por la austeridad a pesar de las inéditas y tan elevadas tasas de desempleo y muertes por Covid-19. La SCHP mantuvo el presupuesto público aprobado antes de la pandemia, sin aumentar los recursos hacia el sector salud ni hacia los hogares más vulnerables. Con ello, sentenció la economía a un masivo aumento de la pobreza, la desigualdad y el deterioro laboral. Salvo por los microcréditos que otorgó, no hizo nada para preservar los puestos de trabajo en las empresas o compensar la pérdida de ingresos en la población.

La siguiente imagen muestra una comparativa internacional de las medidas monetarias, cambiarias y fiscales de enero a marzo de 2020 y, efectivamente, se demuestra que la política fiscal para la dirección opuesta a la política monetaria.

López Obrador ha declarado en múltiples ocasiones que no es necesario instrumentar un programa contra cíclico en la fase de la nueva normalidad. En otras palabras, el gobierno actual no considera una ampliación del gasto público otorgamiento de facilidades tributarias. El Fondo Monetario Internacional prevé una contracción real del PIB de 10.5% en 2020 y en 2021 solo recupere parcialmente el producto perdido, por lo que recomienda trazar un plan creíble de reforma fiscal a mediano plazo que permita reducir las brechas fiscales con el exterior. En materia de respuesta fiscal, México es el país dentro del G-20 con la contracción más profunda y recuperación más lenta

¿Hacia un nuevo pacto por un desarrollo incluyente y sustentable?

Sobra decir que la recuperación de la economía será lenta y muy desigual entre los sectores, el panorama para 2021 no es muy diferente del actual. A ello hay que sumar nuevas olas que afectaran en mayor profundidad a la economía y a la población. Aún cuando la pandemia fuese controlada, la incertidumbre gira en torno al comportamiento de la inversión. Las proyecciones del Banco de México apuntan que el nivel de actividad económica volverá a su nivel previo máximo hasta el tercer trimestre de 2024. Mientras que la Cepal reporta que México será el país en el que más aumente la pobreza durante la pandemia.

“La insistencia de López Obrador en la austeridad, el rechazo a aplicar políticas fiscales contracíclicas, su negativa a dar apoyos para preservar puestos de trabajo en las empresas privadas o para resarcir, aunque sea parcialmente, la pérdida de ingresos de la población cuyo empleo se ha precarizado y de aquella que ha caído en la desocupación —en medio de la crisis más aguda de la economía mexicana en un siglo, son motivos de fuerte crítica” (p. 395). Queda preguntarse qué estrategia seguirá el gobierno respeto el desarrollo de mediano y largo plazo.

La caída del comercio y la actividad económica han revelado fallas estructurales en el modelo de desarrollo. La crisis es una llamada urgente y una oportunidad para generar un nuevo pacto social comprometido con la reducción de la pobreza, la desigualdad y cuidado del medio ambiente. La Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD) indica que dicho pacto social debe conciliar a los actores políticos, económicos y sociales, y convencerlos de que es posible marcar una nueva ruta para lograr el desarrollo económico en todas sus dimensiones relevantes.

Para el caso mexicano el primer paso no es un componente técnico sino político. El gobierno actual debe promover una política fiscal, monetaria y social dirigidas a transformar el aparato productivo, sin descuidar la confianza del sector privado en el sector público. Debe poner en primer lugar a los mexicanos que no cuentan con seguro social de salud y empleo, o que no cuenten con una pensión. En la reforma fiscal, debe reconsiderar el gasto, el ingreso, el financiamiento, el marco institucional de su conducción, incluyendo la creación de un consejo fiscal dependiente del Legislativo, la revisión del Sistema Nacional de Inversión Pública, y de las relaciones de la SCHP y las entidades federativas.

Otros analistas han sugerido la necesidad de implementar políticas fiscales contra cíclicas que combinen la coyuntura con el largo plazo para garantizar un financiamiento sostenible sin poner en riesgo el cociente de la deuda pública al PIB. También es necesaria la intensificación de la presión ciudadana sobre los gobiernos para que adopten medidas concertadas a fin de mitigar los efectos adversos de la pandemia y el cambio climático.

En suma, la reforma fiscal debe poner énfasis en tres elementos: “aumentar sobremanera los ingresos públicos para que estos se distribuyan más equitativamente entre la población; aumentar y modernizar la infraestructura pública para impulsar el potencial de crecimiento de la economía o mejorar las condiciones socioeconómicas de la población pobre; y fortalecer la capacidad del Estado para actuar de manera anticíclica, es decir, permitir un déficit presupuestario en las fases descendentes y un superávit en las fases ascendentes" (p.399).

Otros aspectos importantes son la reducción de la dependencia energética a los combustibles fósiles, la innovación tecnológica, la fortaleza de los salarios, la promoción de la banca de desarrollo y la creación de incentivos para la cooperación con el sector privado en la transformación productiva y ecológica.

Reflexiones finales

La lección más valiosa de la Gran Depresión es que en fases de declive los gobiernos deben incurrir en políticas fiscales deficitarias, o sea alejarse de la austeridad. La pandemia debe motivar a una reflexión sobre la calidad el marco institucional de conducción de las finanzas públicas de manera contracíclica, sobre los ámbitos de acción y prioridades las políticas sociales, con el objetivo de abordar retos fundamentales de larga data: la desigualdad y la pobreza.

La pandemia también ha traído reflexiones a la mesa sobre la agenda de desarrollo de largo plazo. La emergencia sanitaria hizo evidente que es necesario garantizar la salud a todos los mexicanos, en especial a los más vulnerables, hizo además visible la enorme desigualdad y precariedad entre la población, dichos fenómenos solo tienen solución en el largo plazo. Dado lo extraordinario de la tragedia, el gobierno debe adecuar las respuestas al desastre con base en un renovado pacto social.