The Pentagon Labyrinth es una compilación de diez ensayos de oficiales militares retirados, especialistas e informantes del Pentágono. Los autores son: Thomas Christie, exdirector retirado del Pentágono; Andrew Cockburn, escritor y documentalista de temas de seguridad nacional y defensa; Bruve I. Gudmundsson, historiador y oficial retirado de Marine Corps Reserve; Chet Richards, consultor y escritor sobre la tercera y cuarta generación de guerra; Franklin C. Spinney, militar retirado del Departamento de defensa; Pierre Sprey, informante del Pentágono y militar; Winslow T. Wheeler, director de Straus Military Reform Project del Centro para la defensa de la información de Washington; George C. Wilson, veterano de la Marina; G.I. Wilson, retirado Cuerpo de infantería de Estados Unidos.

La presente reseña comentará el Prefacio y los ensayos “Decoding de Defense Budget” de Wilson T. Wheeler (editor del libro) y “Evaluating Weapons: Sortign the Good from the Bad” de Pierre M. Sprey.

Prefacio

La compilación de ensayos editada por Wilson T. Wheeler está dirigida a un público muy específico: los nuevos profesionales de defensa y el personal que ha trabajado en seguridad nacional (p. VIII). Asimismo, busca servir de apoyo para periodistas con experiencia, asistentes de los congresistas y expertos del Pentágono.

El editor comenta que los ensayos servirán para poder tener una mejor información acerca de los costos del armamento, la evaluación y clasificación de armas, los problemas del Pentágono a través de su periódico “Quadriennial Defense Review” y sobre el ocultamiento, o no, de información de los militares de alto rango a la sociedad civil.

El prefacio termina haciendo mención de una lista de sugerencias bibliográficas al final del libro. Se anexan algunos registros de aquella lista en la sección “Trabajo de fuentes”.

Ensayo 8. “Decodificando el presupuesto de defensa”, por Winslow T. Wheeler

Wheeler comienza su ensayo señalando una serie de presupuestos compartidos por gran parte de los miembros del Congreso y la prensa de Estados Unidos sobre el gasto de defensa. Por ejemplo, que el presupuesto del Departamento de defensa (DOD por sus siglas en inglés) representa el gasto de seguridad nacional de Estados Unidos, confiar en las opiniones sobre el presupuesto de cualquier oficial de alto rango del Departamento de defensa, tomar los datos de los costos de políticas y programas del Pentágono como válidas y de autoridad, creer que más dinero significa más defensa, etcétera (p. 86).

¿Qué es el presupuesto de defensa?

A comienzos de febrero de cada año el Pentágono publica el presupuesto de defensa. En esos documentos no se presenta detalladamente todas las formas de gasto del presupuesto. Por ejemplo, existen categorías generales como “presupuesto de base”, “gasto obligatorio”, “gasto discrecional”, etcétera.

La Oficina de administración y presupuesto (OMB, por sus siglas en inglés), oficina del Gabinete de Estados Unidos, contiene los materiales más completos sobre el gasto del Pentágono -incluso mejor documentados que los del propio Pentágono-, sin embargo, no son fáciles de encontrar y son generalmente ignorados por el DOD. El documento de la OMB presenta información adicional sobre el gasto requerido para las guerras de Irak y Afganistán, pero no sólo para el año respectivo sino también para los años sucesivos. Asimismo, existe información sobre gasto por “Función de presupuesto de defensa nacional” que incluye armas nucleares, “servicio selectivo”, reservas de minerales y mercancías para la seguridad nacional, entre otros. También hay información sobre el presupuesto de los departamentos de Seguridad interior, Asuntos estatales y veteranos y Departamento del tesoro. Para información del presupuesto presidencial de defensa de 2011 véase dato crucial 2.

El consejo de Wheeler es que para tener una información exacta del presupuesto de defensa no se recurra tanto a los documentos del DOD, sino a los de la OMB. Estos documentos son publicados en el sitio web, el mismo día que la presentación del informe anual del Pentágono.

"Venta" del presupuesto del Pentágono

Washington hace enormes esfuerzos para mostrar a los medios de comunicación cómo debe ser entendida la información de los documentos del Pentágono. El incremento del presupuesto del DOD es presentado de tal manera que no sea visto como algo desproporcionado. Generalmente se suele comparar como un porcentaje del PIB para que las cifras no parezcan elevadas.

Wheeler menciona que en 2007 los líderes del Pentágono comunicaron a la prensa que el incremento del presupuesto del Pentágono sería de 3.3% del PIB de Estados Unidos a 4%. Lo mismo sucede con el monto del presupuesto: se señala a la prensa que un incremento de 0.7% no es mucho, si se compara con lo gastado durante la Guerra Fría (8.9%). Se trata, pues, de comparaciones convenientes para justificar el incremento del presupuesto de defensa. Pero todo cambia al tener en cuenta las cifras absolutas. El PIB de Estados Unidos en 2007 fue de 13.4 billones de dólares, el 0.7% del PIB es 94 mil millones de dólares.

Es cierto que el porcentaje del PIB de Estados Unidos gastado en defensa ha sido menor en las últimas tres décadas. Sin embargo, en términos absolutos Estados Unidos gasta en defensa más de lo que se gastaba desde el final de la Segunda Guerra Mundial. La información está ajustada a la inflación y elaborada con datos oficiales del Pentágono, está disponible en el “Presupuesto estimado de defensa nacional”, mejor conocido como “Libro verde” (Green Book). Wheeler menciona que el Green Book un documento esencial para todos aquellos que trabajen sobre el gasto del Pentágono. Se publica anualmente en el sitio web del contralor del DOD. Para una descripción panorámica del presupuesto del DOD en 1948-2011 véase dato crucial 3.

¿Cuánto cuestan las armas?

Wheeler menciona casos en los que se da información incompleta a la prensa sobre los verdaderos costos de distintos productos armamentísticos.

El 25 de marzo de 2009 chocó cerca de la base de fuerzas aéreas de California un F-22, avión de caza monoplaza y bimotor de quinta generación. El Pentágono reportó que el costo unitario de un avión F-22 es de 143 millones de dólares. Sin embargo, la información definitiva del DOD, “Informe de adquisición seleccionado” (SAR por sus siglas en inglés), muestra que el programa F-22 tuvo un costo de 64.5 mil millones de dólares para 184 unidades de avión, esto es, 350 millones de dólares por unidad F-22. Esto es porque el costo dado por el SAR incluye los costos de adquisición, investigación y desarrollo (R&D por sus siglas en inglés) y construcción militar. Wheeler menciona que el equipo del Comité de apropiaciones usa métodos para esconder el gasto real del Congreso y el Pentágono.

Las asignaciones del Congreso de F-22 en 2009 se encuentran, en su mayoría, en el registro HR2638, con las asignaciones del DOD para el año fiscal de 2009. En la “Declaración explicativa conjunta” se especifica la asignación de 2 mil 907 mil millones de dólares para 20 aviones F-22 en 2009. La Fuerza Aérea declaró que el valor unitario de cada F-22 es de 145 millones de dólares. En el mismo documento, se declaran 327 millones de dólares para el programa F-22 por “modificaciones de aviación”. En la sección de Investigación y desarrollo se anexan 607 millones de dólares para F-22 por “desarrollo del sistema operativo”. Finalmente, hay un monto de 427 millones de dólares por “adquisición avanzada”. En realidad, el costo unitario de F-22 en 2009 es de 213 millones de dólares.

Sentencia Wheeler: “No crea usted que esta información representa un año excepcional”. Todas las compras anuales de F-22 siguen este mismo patrón. Además, no es un patrón exclusivo del programa F-22.

¿Más dinero significa más defensa?

Wheeler menciona que los republicanos son quienes más se mueven bajo la idea de que más dinero significa más defensa y, desde esa perspectiva, suelen criticar a los demócratas por sus tímidos incrementos al presupuesto de defensa.

Existe una extraña tendencia en el presupuesto de defensa estadounidense. Durante las últimas décadas se ha incrementado el presupuesto de defensa y, sin embargo, se han reducido las fuerzas militares. Por ejemplo, el Cuerpo de infantería de Estados Unidos tiene en 2011 menos cantidad de naves de combate que en cualquier otro año desde 1946, la fuerza aérea tiene menos aviones de combate, el ejército tiene bajas en la división de combate comparadas con cifras de 2008.

La Oficina del presupuesto del Congreso de Estados Unidos (CBO por sus siglas en inglés) informa que las categorías de hardware y equipamiento para el ejército presentan incrementos considerables. Asimismo, el Pentágono muestra que las fuerzas armadas tienen una menor preparación para el combate respecto a los entrenamientos de las fuerzas armadas de años anteriores. Por ejemplo, los pilotos de combate de la fuerza aérea y la marina entrenan la mitad o un tercio de lo que entrenaban durante el período de la guerra de Vietnam y así son enviados a Irak y Afganistán. Algunos afirman, indica Wheeler, que tales horas de entrenamiento ya no son tan necesarias por la alta tecnología del equipo militar. Sin embargo, existen hechos que no verifican tal afirmación. Por ejemplo, está el caso de los ataques a Paquistán de 2004-2010 a través de drones no tripulados que asesinaron a 300 civiles no combatientes.

Por otra parte, continuar la guerra con armamento convencional resulta muy costoso porque implica comprar en períodos más o menos breves de tiempo nuevo armamento que remplace al viejo. Es más, afirma Wheeler, rara vez los nuevos equipos y sistemas compensan el gasto destinado en su adquisición. Se menciona el caso del avión de combate F-35 que remplazó los aviones A-10 de los años setenta. El precio unitario del F-35 es 150 millones de dólares, esto es, diez veces más que el precio unitario del A-10. Además, el F-35 cuenta con menor capacidad de carga de explosivos que un A-10; no sirve para vigilar el campo de batalla durante horas y ayudar en caso de que las tropas se encuentren comprometidas; es demasiado rápido para encontrar objetivos independientes y demasiado frágil y lento para volar a alturas bajas; no contiene el cañón de 30 mm del A-10.

“La sabiduría convencional sobre que más dinero significa más defensa es una política superficial y exagerada” (p. 95).

Otros problemas en la información del DOD

El “Libro verde” del DOD es de los documentos más útiles para investigar el presupuesto de defensa. Contiene gastos discrecionales del Pentágono, figuras poderosas civiles y militares del DOD, información económica básica, multiplicadores para convertir dólares, etcétera. Cada año se publica el documento por el Contralor del DOD.

Wheeler advierte que esa información también debe ser tomada con cuidado. Por ejemplo, los datos del presupuesto anual del DOD no incluye gastos de las guerras en curso y sólo algunos gastos de las guerras anteriores. También utilizan el efecto de la de inflación para que los gastos del año en curso no resulten tan altos. Este problema fue investigado en la década de los años ochenta del siglo pasado por Chuck Spinney y Pierre Sprey, aunque fue difundida la investigación, los índices nunca fueron sustraídos del “Libro verde”.

Otro tanto sucede con los SAR. Se incluyen listas que estiman los costos de adquisición de mejores programas de defensa, desarrollo y construcción militar. Pero tienen limitaciones. Hay programas que no están incluidos por no cumplir con el criterio de “programa de adquisición de defensa mayor” ¿cuál es su importancia; otros costos asociados con el programa de DOD fueron arbitrariamente excluidos; el reajuste de los costos a un “año base” determinado generalmente tiene el propósito de mostrar los costos corrientes en una proporción menor; no se muestran costos de soporte para cualquier tipo de programa.

Lo último en números maquillados

En 2009 el inspector general del DOD realizó una auditoria a la gestión de sus finanzas y encontró información preocupante.

El sistema de gestión financiero del DOD supuestamente controla y monitorea el flujo de dinero, sin embargo, también evita que se colecte y reporte información financiera relevante. Se anexan entradas “sin soporte” para dar balance al libro. El registro del inventario no está reajustado. Los administradores de DOD no conocen cuánto dinero hay en sus cuentas en el Tesoro ni cuando gastan más de lo asignado por el Congreso. No se reporta la depreciación de las propiedades del DOD, plantas, equipo, etc. El DOD no sabe a quién le debe dinero ni cuánto. Las auditorías no son lo suficientemente detalladas, por lo que no se puede rastrear el uso del dinero. No se siguen de cerca las leyes que gobiernan todo este tipo de procedimientos.

El Pentágono, la industria de defensa y el personal operativo del Congreso de Estados Unidos quieren incrementar el dinero para el sistema de defensa bajo el argumento de que sólo así pueden mejorarlo. Wheeler, por el contrario, cree que la solución al problema de los gastos del DOD se encuentra en comenzar una responsabilidad financiera en el departamento, es decir, evitar el gasto estrepitoso del presupuesto en la compra de armamento poco útil o fácilmente reemplazable. No es una nueva solución. El Pentágono se había comprometido a ella en 1990, luego en 2000 y más tarde en 2016 sin nunca llegar a cumplir el acuerdo.

Conclusión

El actual sistema del DOD tiene a las finanzas fuera de control y está dañando profundamente las fuerzas y defensa de Estados Unidos. Cualquier tipo de reforma en el sector estará condenada al fracaso si no se atiende ese problema fundamental.

Ensayo 9. “Evaluando el armamento: clasificación del mejor al peor”, por Pierre M. Sprey

El ensayo de Sprey consiste en una descripción de un conjunto de siete “reglas” a seguir para evitar caer en el estado general de desinformación sobre la diferencia de calidad en las armas actualmente existentes.

Regla 1. Las armas no son los ingredientes más importantes para ganar guerras. En primer lugar, son las personas; en segundo lugar, las ideas; y en tercer lugar, el hardware

En la década de los años setenta del siglo XX, Israel salió victorioso en un conflicto aéreo con Afganistán. Se enfrentaron pilotos de F-4 y Mirages contra pilotos de MiG. Sprey afirma que “en toda guerra, son unos pocos pilotos magníficos los que ganan el combate aéreo” (p. 101). Desde la Primera Guerra Mundial, aproximadamente 10% de todos los pilotos, los “halcones”, son los que han cumplido entre 60 y 80% de los objetivos de guerra. También se manifiesta esa tendencia en la guerra con submarinos. Los capitanes más hábiles son 10% del total, con ellos se cumplen una proporción alta de los objetivos.

Sin embargo, el combate en suelo es más complejo y sutil que el combate aéreo o marítimo. Por ejemplo, en 1940 los alemanes eran superados numéricamente y tecnológicamente por Gran Bretaña y Francia. El resultado es ampliamente conocido. Francia fue ocupada en tres semanas. Los reducidos tanques de Alemania ganaron el combate, afirma Sprey, por contar con mejores líderes de combate, táctica, moral y mejor entrenamiento de sus tropas.

En resumen, no debe sobrevalorarse el alcance de un arma por sí misma. Lo que importa son los efectos que tiene el arma en el usuario.

Regla 2. No todas las armas son igualmente importantes en la guerra. Su importancia no está relacionada con su costo

Sprey afirma que para ganar las guerras son más importantes los rifles y ametralladoras que los aviones de combate o bombarderos. “Esto es tan cierto hoy como fue durante la Segunda Guerra Mundial” (p. 102). Por ejemplo, el uso de rifles automáticos como AK-47 da una ventaja considerable en los combates. Sprey menciona que, durante la guerra de Vietnam, la infantería de Estados Unidos se vio comprometida, a pesar de sus avances en artillería, helicópteros, radios y vehículos, con un enfrentamiento con soldados de Viet Cong armados con AK-47. Por ello el general Westmoreland solicitó en 1963 la producción y comercialización de AR-15, un fusil de asalto automático de 5.6 mm, para reemplazar el incómodo y pesado rifle M-14. La solicitud no tuvo éxito, se produjo una versión menos efectiva de AR-15, el M-16s, por los impedimentos de la burocracia del ejército.

Según Sprey tiene mayor eficiencia la adquisición de camiones de cinco toneladas que aviones de transporte militar C-5 o C-17 para la movilidad y sustento de las tropas en el campo de batalla. Asimismo, para la comunicación por radio en selvas, bosques o ciudades es más efectivo el uso de un walkie-talkie de 250 dólares que el Sistema de radio táctico conjunto (JTRS por sus siglas en inglés) de 15 mil millones de dólares. Y la lista sigue. Sprey menciona que la lección de los últimos 70 años de combate aéreo evidencia que aviones de apoyo de 15 millones de dólares contribuyen de mejor manera a salvar tropas en peligro que los aviones B-2 de 2.2 mil millones de dólares o aviones de combate “multipropósitos” F-35 de más de 160 millones de dólares.

De igual manera, la victoria en los combates marítimos no está relacionada con el costo del armamento. En 1914 un total de 28 submarinos alemanes se hicieron del control de los mares vigilados de 47 naves de combate, 195 cruceros y 200 destructores de la Marina Real Británica. El presupuesto actual de la Marina de Estados Unidos se ha destinado a comprar destructores de 1 a 3 mil millones de dólares, dejando sin recursos para la compra de armamento y equipo más efectivos como buscaminas, naves de patrullaje, botes con misiles-torpedo y otras naves de guerra menos costosas.

Regla 3. No se puede distinguir las armas efectivas de las inútiles sin una definición clara de cada característica esencial del combate; y la definición debe ser derivada directamente de la evidencia de los combates

La tesis de Sprey es que la efectividad de un arma debe definirse por la experiencia del combate y no por las características físicas del propio equipo. Se menciona que para la infantería resulta irrelevante saber que un rifle se define por la capacidad de disparar hasta 500 yardas si se está enfrentando a oponentes armados con AK-47. En realidad, el combate de infantería ocurre en distancias de 15 a 50 yardas y nunca involucra disparos individuales para un objetivo singular.

Por otra parte, en el combate aéreo se están construyendo aviones demasiado costosos para ser utilizados en el campo de batalla durante mucho tiempo. El F-22 cuesta 355 millones de dólares y gasta en recursos (combustible y otros) 47 mil dólares por hora de vuelo. Es imposible usarlo durante horas. Y no sólo en el campo de batalla, sino para el entrenamiento adecuado de los pilotos. Cada vez más se destinan presupuestos a la compra de equipos para combates “más allá-del rango-de vista” (BVR por sus siglas en inglés), es decir, lanzar misiles a un punto luminoso en un radar a 25 millas de distancia sin que se pueda percibir directamente con la vista el objetivo. Sin embargo, el verdadero combate aéreo empieza con los ataques sorpresivos. En todas las guerras del siglo XX entre 75 y 90% de los pilotos atacados en combate aéreo estaban desprevenidos.

Debe contarse con pilotos que tengan habilidad en sorprender visualmente (no por emisiones de radar) al enemigo; mandar pilotos aliados en territorio aéreo enemigo; generar entrenamientos de combates aéreos durante horas; mejorar agilidad; cargar armas que logren una muerte segura y rápida.

Regla 4. Para entender las características que separan la efectividad de las armas en combate de las mediocres o inútiles, lea diez veces más historias de combate que sagas de investigación y desarrollo (R&D) o elogios a la tecnología armamentística. Son más útiles las historias de combate desde el punto de vista de la cabina o el periscopio

Sprey menciona que de los registros de S.L.A. Marshal (véase trabajo de fuentes) sobre su experiencia de combate brindan mejor aprendizaje sobre el uso de los rifles que los análisis de rifles del Comando material de armamento de Estados Unidos. Menciona también los registros de Saburo Sakai sobre la Segunda Guerra Mundial; y el comandante H.R. Allen sobre un conflicto con Gran Bretaña. Con la lectura de estos libros, afirma Sprey, “usted sabrá mucho más sobre las realidades del combate aéreo que si absorbiera toda la historia oficial de la fuerza aérea de Estados Unidos de la Segunda Guerra Mundial a la Guerra del Golfo”. Lo mismo aplica para las experiencias narradas sobre los combates marítimos (Clay Balir Jr., Dick Keresey y Bryan Cooper).

Regla 5. Para cualquier arma, la lista de características esenciales y efectivas debe incluir el efecto directo del arma en las habilidades del usuario, adaptación al combate y entrenamiento (¡primero la gente!); y, también importante, el efecto sobre el número de armas (esto es, el nivel de fuerza) actualmente entregado en el campo de batalla. Cualquier definición de efectividad que no contenga estos dos elementos es inútil

El efecto de los rifles en las habilidades del usuario son, afirma Sprey, muy obvias. También intervienen los elevados costos por la carga o mantenimiento de los equipos. Por ejemplo, la reducción de las balas a 5.56 mm en rifles M-16, comparado con las balas de 7.62 mm en rifles M-14, sirvió para colocar más balas en el rifle, algo muy útil en combate. Otro ejemplo, el F-22 cuesta diez veces más que un F-16 y, por su alto mantenimiento, puede volar únicamente la mitad de tiempo por día. Por lo mismo, a territorio enemigo son enviados más F-16 que F-22 en una proporción de 20 aviones F-16 por cada F-22.

Regla 6. Para diferenciar las buenas armas de las malas, confiar en los resultados de R&D para evaluar la precisión de combate, probabilidad de muerte, confiabilidad, rango efectivo, etcétera resulta desastroso. Tristemente, los resultados operacionales o de campo son casi igual de inútiles, excepto por el ocasional descubrimiento de problemas no anticipados

Dados los obstáculos de burocracia militar, Sprey menciona que conoce sólo dos ejemplos confiables resultados de evaluación de combates. El examen de campo “único y brillante” de 1965-1966 "SAWS M-14 vs. M-16" y "AK-47 vs. A-10 LAV7P" de 1978, un examen aéreo de fuego letal contra 300 tanques de la Unión Soviética y Estados Unidos perfectamente funcionales. “Desde 1978 no han existido pruebas con una efectividad realista similar” (p. 109).

Las pruebas de R&D sólo son de utilidad para los diseñadores e ingenieros. No sirven para juzgar la efectividad de un arma en situaciones reales de combate. El gran obstáculo consiste, afirma Sprey, en un conflicto de intereses pues las armas están controladas por las agencias que las desarrollan y no por los usuarios que deben entrenarse con ellas para verificar su efectividad. “Las agencias desarrolladoras tienen un interés muy grande por probar que sus creaciones son exitosas y más efectivas que las alternativas disponibles” (p. 110). Sprey menciona que sólo “en teoría” son militares los que hacen las pruebas operacionales de los productos de las agencias armamentísticas. Pero la realidad es que hay presiones en los líderes de los militares contemporáneos para “mantener el dinero fluyendo”.

Regla 7. Cuando se juzga la efectividad del armamento, deben buscarse escépticos informados, dentro y fuera del ejército. Medir cuidadosamente sus ideas sobre deficiencias de armas. Ignorar los problemas corporativos, la gestión de programas de adquisición militar, civiles dedicados a alta tecnología y, sobre todo, los “expertos” y “usuarios experimentados” criticados por los servicios militares cuando sus programas favoritos están bajo ataque

Sprey menciona el caso del sistema de defensa del misil balístico táctico “Patriot”. En la Guerra del Golfo fueron atacados 158 unidades “Patriot” por misiles balísticos “Iraqi Scud”, unos misiles antiguos y poco efectivos que copiaron los cohetes V-2 alemanes de la Segunda Guerra Mundial. Durante el conflicto, la prensa escribió primero que 100% de los “Scud” fueron eliminados, al final corrigieron que se trató de 52%. Sin embargo, un profesor escéptico del MIT, Theodore Postol, demostró que no había evidencia conclusiva de que los “Patriot” destruyeron algún “Scud”. De 0 a 5% fue el éxito de combate de “Patriot”.