Deborah D. Avant es profesora asociada de Ciencias políticas y directora del Instituto para estudios globales e internacionales en la Escuela de relaciones internacionales Elliott de la Universidad George Washington. Es autora del libro Political Institutions and Military Change: Lessons From Peripheral Wars (1994).

1 Introducción

Deborah Avant señala que la actividad de empresas de seguridad privada (PSC, por sus siglas en inglés) pone en cuestión la postura convencional en torno al objetivo del estado. Partiendo del razonamiento de Max Weber, la ciencia política ha determinado que “el control, la sanción y el uso de la violencia cae en el terreno de los estados” (p. 1), es decir, que el poder coercitivo es una atribución exclusiva del estado.

Sin embargo, la participación de las PSC en la invasión a Irak en 2003 arrasa con esa definición. En efecto, en 2003 la décima parte del personal en el campo de batalla era personal de una PSC realizando tareas que solían ser ejecutadas por el personal militar. Con la derrota del ejército iraquí, el personal de las PSC se ocupó del entrenamiento de la policía, del ejército y de las fuerzas privadas encargadas de resguardas las instalaciones gubernamentales y petroleras. Otros empleados de las PSC trabajaron para el ejército estadounidense en la interrogación de los prisioneros o en la protección de los empleados encargados de la reconstrucción de los pozos petroleros (Dato crucial 1). De hecho, su presencia se puso bajo el escrutinio público cuando 4 empleados de la empresa estadounidense Blackwater fueron asesinados y por las denuncias de tortura en la prisión de Abu Ghraib cometida por los contratistas de las compañías CACI y Titan.

Avant señala que a pesar de la importancia de la presencia de las PSC en Irak, este es el último episodio de una trayectoria que comenzó desde la década de los años noventa del siglo XX. Por lo menos, tres transformaciones explican este auge. Las PSC proporcionan más servicios, incluso aquellos que se consideraban capacidades militares centrales. En segundo lugar, la naturaleza de los conflictos también se ha modificado permitiendo a las PSC asumir tareas como la operación de sistemas de armas y labores policíacas. Finalmente, se han incrementado el número y el tipo de organizaciones que contratan seguridad privada, como corporaciones u organizaciones no gubernamentales internacionales. En consecuencia, apunta Avant, avanzamos hacia “un mercado transnacional de fuerza que existe junto a los sistemas de estados y las fuerzas estatales” (p. 3).

Seguridad privada y el control de la fuerza: la pregunta

Para Avant, la importancia de analizar esta transformación reside en que “la seguridad privada puede afectar cómo se controla la violencia”. La famosa premisa de Clausewitz, “la guerra es la continuación de la política por otros medios”, es el reflejo de la concepción occidental de que el “estado es la institución a través de la cual el uso de la violencia puede vincularse de manera más efectivas a los esfuerzos colectivos” (p. 3). Bajo esta perspectiva cuestionar la privatización de la violencia y de la fuerza es una cuestión central en torno al control que ejercen el estado, la colectividad y las normas sociales y políticas.

La autora recupera los debates en torno a la privatización de la seguridad y el control de la fuerza. Los “pesimistas” ven una amenaza al control estatal y el proceso democrático al transferir a la esfera corporativa las responsabilidades gubernamentales, incluyendo el control de la violencia. Con la privatización, la violencia pasa de ser un bien público a una mercancía privada. El resultado es diferenciado según el caso. Por ejemplo, la política estadounidense de defensa amenaza con estar moldeada por la búsqueda de ganancias, mientras en los países africanos se desarrolla una militarización sustentada en la conjunción de fabricantes de armas, empresarios mineros, gobiernos autoritarios y señores de la guerra, que pone en riesgo cualquier intento democrático y de desarrollo económico.

Por el contrario, los “optimistas” ven en las empresas privadas soluciones eficientes a problemas de soberanía con reducción de los costos políticos y económicos. Por ejemplo, Eliot Cohen señala que la privatización de los servicios de seguridad puede ayudar a los gobiernos a reducir su presupuesto miliar y seguir enfrentando las amenazas de un mundo complejo con menos tropas. Otros analistas promueven el fortalecimiento de las PSC, para darles mayor legitimidad y encuadrar su operación en un “sistema social internacional” (p. 5).

Seguridad privada y el control de la fuerza: la respuesta

La autora señala que ambas posturas son correctas porque cada una está sustentada en diferentes conceptos de “control”. Por ejemplo, la postura pesimista centra su atención en el control político, es decir, quién decide sobre la movilidad de las fuerzas armadas o el uso de la fuerza. Por su parte, los optimistas están más interesados en el control funcional (qué tipo de capacidades pueden tener las fuerzas armadas) y en el control social (el grado en que el uso la fuerza está integrado a los valores internacionales).

Sin embargo, para Avant el problema de esos planteamientos es que tienen una mirada parcial, pues son las tres dimensiones del control las que determinan el control de la violencia. Para llevar a cabo esta tarea, la autora recupera los aportes del nuevo institucionalismo, lo que le permite adelantar que “el efecto de la privatización en la capacidad de fuerza y los valores que conlleva varían de diversas maneras: algunas veces aumenta las capacidades y otras veces las disminuye, y algunas veces lleva a una mayor integración de la violencia en los valores internacionales, o a una menor” (p. 6). De cualquier modo, señala, la privatización implica la redistribución del poder sobre el control de la violencia entre estados y actores no estatales.

Una de las variables que resalta en el análisis de Avant es la capacidad de los estados. En efecto, los estados fuertes tienen mayor capacidad para manejar los riesgos de la privatización y obligar a las PSC a producir nuevos “bienes públicos”. Por su parte, los estados más débiles, con fuerzas corruptas e ineficientes, pueden perder el control de las fuerzas privadas. Para ilustrar estos escenarios, la autora propone tres formas en las que la seguridad privada puede cambiar el control político: los contratos estatales para servicios de seguridad, los intentos estatales para controlar la exportación de servicios de seguridad privada, y la seguridad financiera de los actores no estatales.

Otra variable importante es el efecto que tienen los cambios del control político, ya que suelen provocar un control inestable sobre el mercado de la fuerza.

El mercado transnacional de los servicios militares y de seguridad

El mercado de las PSC ha crecido desde la década de los años noventa del siglo XX: desde las operaciones conducidas por Naciones Unidas hasta los servicios contratados por países fuertes como Estados Unidos, o frágiles como Sierra Leona. Asimismo, corporaciones globales u organizaciones no gubernamentales han requerido servicios de protección, planeación e incluso de traducción por parte de las PSC.

Durante la década de los años noventa no sólo se registró un crecimiento importante de las PSC (Dato crucial 2), sino también su participación como mercenarios. En efecto, se documentó su participación en redes internacionales de explotación ilegal minera, de drogas y tráfico sexual. Con frecuencia, la actividad mercenaria era equivalente a los servicios que ofrecían las PSC en más de 42 países en esa década (Dato crucial 3).

Avant enfatiza la dificultad de clasificar a las PSC por país debido a que, con frecuencia, son objeto de compras por corporaciones de otros países, porque sus empleados suelen ser de países diversos y por su nivel de transnacionalización.

Los tipos de servicios privados de seguridad

Los servicios que ofrecen las PSC pueden dividirse, en primer lugar, según el tipo de seguridad: externa (p.e., protección de fronteras) o interna (p.e., mantener el orden al interior de las fronteras). A su vez, cada una requiere servicios específicos. Por ejemplo, los servicios de apoyo seguridad a la seguridad externa pueden clasificarse en tres grandes grupos: apoyo operacional, asesoría militar y entrenamiento, así como apoyo logístico. Por su parte, los servicios de seguridad interna van desde seguridad en el sitio (armada o desarmada), prevención del crimen hasta tareas de inteligencia.

La autora señala que clasificar a las empresas por tipo de servicio resulta poco útil debido a que una misma corporación puede ofrecer múltiple servicios. Por ello, su unidad de análisis son los contratos y no las empresas.

Por contratos, sólo un número muy pequeño es para la realización de tareas militares (apoyo operacional armado en el campo de batalla). Algunas empresas como Executive Outcomes, Sandline y Eric SA desplegaron tropas armadas en países africanos como Angola, Sierra Leona y Zaire/República Democrática del Congo.

Otro tipo de contratos son para asesoría y entrenamiento de las fuerzas militares. El entrenamiento puede ir desde la reorganización de la estructura militar y el uso de escenarios de combate, hasta entrenamiento de operaciones de mantenimiento de paz. Por ejemplo, la empresa MPRI ofreció una réplica del Centro Nacional de Entrenamiento estadounidense para el entrenamiento del ejército de Bosnia. Del mismo modo, Vinnell estuvo a cargo del contrato para el entrenamiento del nuevo ejército iraquí después de la invasión estadounidense a Irak. La francesa, Secrets, tenía un contrato con Camerún para entrenar a la guardia personal del presidente. Las empresas israelíes, en particular, ofrecen el espectro completo de armas y servicios.

Un tercer tipo de contratos es para tareas de comando y control, transporte y sistemas de armas. Cada vez son más numerosas las firmas que brindan servicios para la operación de armas y sistemas de operación en el campo de batalla. Así lo ilustra la contratación de cerca de 1 200 contratistas (de 48 empresas) para asesoría, mantenimiento y apoyo técnico de la US Army’s Task Force XXI Army Warfare Experiment en 1997. En la Guerra del Golfo, los contratistas se encargaron de la operación de los misiles TOW y Patriot, de los tanques M1A1 y de los vehículos de combate Bradley. En Colombia, DynCorp opera los vehículos de reconocimiento aéreo y para erradicación de cultivos que Estados Unidos ofrece en la lucha antinarcóticos.

El apoyo logístico es otro servicio con múltiples proveedores que ofrecen transporte, telecomunicaciones, comida, lavandería, servicios administrativos, construcción temporal de campamentos o puntos militares. Empresas como KBR, subsidiaria de Haliburton, Bectel, ICI Oregon, PA&E, US Defense Systems, Vinnell, ATCO Frontec Corp., DSL o Global Development Four (GD4), son empresas famosas en este tipo de servicios.

En seguridad interna, las PSC ofrecen servicios que la policía local normalmente hace: policía civil internacional, entrenamiento, prevención del crimen e inteligencia. Algunas firmas realizan tareas de seguridad privada (Pinkertons y Wackenhut), protección del cuerpo diplomático, prevención del crimen (DSL), protección al personal de empresas transnacionales (Global Risk Holding se especializa en la protección de compañías mineras y petroleras), entrenamiento de policía internacional (Dyncorp), entre otras.

Según Avant, los contratos más difíciles de categorizar son aquellos que ofrecen capacidad operacional en contrainsurgencia, contraterrorismo y operaciones especiales, ya que operan en “el área nebulosa que conecta la seguridad interna y externa” (p. 21). La empresa israelí Beni Tal ofrece capacidad para llevar a cabo operaciones especiales; Blackwater y control Risk Group aseguran que pueden responder a crisis con personal armado.

Mercenarios, privatización y otros términos evasivos

La autora ofrece una serie de definiciones para precisar las distinciones y los límites de términos como mercenarios y privatización. En primer lugar, señala la ambigüedad con la que se usa la expresión “mercenario”, que abarca desde individuos que asesinan por un pago hasta PSC. Sin embargo, su significado ha variado a lo largo de los decenios. Por ejemplo, durante la guerra de independencia estadounidense, se llamaba mercenarios a las unidades alemanas pagadas por los británicos para apoyar su causa. En los años 60 del siglo XX, por otra parte, se usaba el mismo término para referirse a los individuos que vendían sus habilidades militares para obtener ganancias. Aunque las transformaciones en su significado reflejan “los cambios en lo que se consideran los usos legítimos de la fuerza”, la autora señala que es un término poco útil en términos analíticos.

En segundo lugar, el término “privado” presenta otra serie de complicaciones. Para empezar, no se puede hablar de lo privado sin hacer referencia a lo público, lo que lleva a la complicación de definir qué es público. Aunque generalmente se ha asociado lo público con lo político (las leyes y el gobierno) es menos claro qué forma parte de lo privado, pues el mercado, la familia o las actividades religiosas, también son definidas por las políticas del gobierno: “la familia, los padres, quién se puede casar, son decisiones hechas por gobiernos con importantes consecuencias financieras, en la reputación y morales” (p. 23). Por ello, la autora restringe el uso del término privado para hablar de los actores no gubernamentales, lo que incluye a entidades comerciales, organizaciones no gubernamentales y actores ilegales, como paramilitares o capos del crimen organizado.

Finalmente, la autora menciona los múltiples significados que ha adquirido la expresión “privatización”. En algunas partes del mundo, indica las ventas de algunas industrias de propiedad estatal al sector público; en Estados Unidos, por el contrario, indica la provisión privada de servicios públicos; en otros contextos puede significar devolver el control al sector privado de ciertos pagos por servicios. Para Avant, la definición de lo público y lo privado puede complejizarse añadiendo dos elementos: el financiamiento y el desempeño.

En lo que corresponde a las instituciones involucradas con el despliegue de la violencia, estos dos elementos se combinan de diversas formas. Para la autora, la privatización se define como “las decisiones de delegar la realización o el financiamiento de servicios a entidades privadas” (p. 26). La comparación entonces es entre el financiamiento y/o la realización de los servicios de seguridad privados y su contraparte estatal, ya sea directamente o por medio de consorcios basados en los estados, como organizaciones internacionales. Si los estados despliegan violencia entre ellos o por medio de organizaciones internacionales conformadas por estado, el monopolio de la fuerza permanece en los estados. Pero el crecimiento del financiamiento y la provisión de servicios por parte de los privados, abre la puerta a los mercados para influir en el control de la violencia. “Aunque el mercado no ha eclipsado otras formas de distribución de la violencia, abre diferentes vías para la interacción, diferentes herramientas para la intervención y nuevas posibilidades para la participación de actores no estatales en el uso de la violencia” (p. 26).

El mercado actual comparado

No hay novedad en el mercado de la fuerza. Avant relata la existencia de fuerzas contratadas desde el feudalismo e incluso después del Tratado de Westfalia, en 1648, que dio lugar a los estados modernos.

Las compañías comerciales que monopolizaron el intercambio internacional en los siglos XVII y XVIII, son otra expresión de la larga existencia de la delegación estatal del control de la violencia. Las compañías comerciales alemana, inglesa, francesa y portuguesa, tenían un brazo armado para el establecimiento del orden y la protección de las rutas comerciales y territorios abiertos.

En el sistema moderno, también hay evidencia de la contratación del sector privado para una gran variedad de servicios militares. Por ejemplo, el gobierno estadounidense contrató al sector privado para proporcionar apoyo logístico y abastecimiento de armas en la Segunda guerra mundial. En la Guerra fría, las empresas privadas también realizaron misiones de entrenamiento militar. También existe el “alquiler” militar entre estados. En la primera Guerra del Golfo, Estados Unidos rentó fuerzas japonesas, y en 2003 pagó a distintos países para que los soldados formaran parte de las fuerzas de la coalición. Es decir, la provisión de seguridad por el mercado nunca fue eliminada. Actualmente, las PSC tienen una estructura corporativa y operan abiertamente para reclutar personal, hacer análisis y escribir artículos sobre los costos y beneficios del sector privado en la seguridad, forman parte de un mercado mundial y buscan clientes en su país sede y en otros, sean gobiernos u otros actores privados.

A pesar de su larga existencia, la autora señala dos novedades del mercado contemporáneo de la fuerza. Las PSC no proporcionan los soldados de a pie, sino que con mayor frecuencia ofrecen servicios de apoyo y entrenamiento para las fuerzas locales. A diferencia de los ejércitos privados, las PSC comparten su experiencia y el uso que se haga de ésta queda sujeta a los controles políticos locales. En segundo lugar, los estados no autorizan la toma privada de otros territorios, a pesar de que las empresas transnacionales y las organizaciones no gubernamentales internacionales pagan la seguridad por su cuenta.

¿Por qué el mercado actual?

En la última década del siglo XX, la importancia del mercado de la fuerza creció rápidamente. Esta rápida transformación puede entenderse, según Avant, como un fenómeno ligado a los cambios en la oferta y la demanda. Por el lado de la oferta, eventos locales (como el fin del apartheid en Sudáfrica) e internacionales (como el fin de la Guerra fría) llevaron a un excedente del personal militar disponible y en busca de empleo. Al mismo tiempo, estados y otros actores no estatales comenzaron a demandar habilidades miliares en el mercado privado.

Existen otros argumentos que intentan apuntalar la idea de que el cambio hacia el mercado privado de la fuerza es algo natural. En primer lugar, está la postura que asume que el viraje a las PSC es la respuesta funcional a los cambios tecnológicos militares introducidos en la Guerra fría. Según esta propuesta, el desenlace del conflicto bipolar obligaría a Estados Unidos a mantener el orden mundial combatiendo amenazas que vienen con la globalización (crimen organizado, tráfico de drogas, terrorismo) y defendiendo los derechos humanos y las instituciones democráticas. La privatización de la seguridad serviría a este propósito en tanto ese país podría utilizar menos tropas y aprovechar los avances tecnológicos de las empresas.

Otra interpretación viene de los estudiosos de la globalización. Según su planteamiento, en un mundo globalizado, los cambios tecnológicos, las presiones del mercado y el cambio social generan demandas de bienes que trascienden las fronteras del estado-nación. En este sentido, se asumen que la seguridad global no puede ser garantizada por un único estado. Con nuevas amenazas, ambientales y económicas, “la seguridad nacional es difícil de distinguir de la seguridad internacional o global y las líneas entre seguridad interna y externa se han borrado” (p. 33). No obstante, la autora precisa que a pesar del desajuste entre las preocupaciones de seguridad y las instituciones militares nacionales, la privatización de la seguridad no es el resultado natural. De hecho, la búsqueda de objetivos en una "escala mayor que la nacional" ha sido cada vez más facilitada por las instituciones multilaterales.

Otra explicación se basa en las ideas sobre los beneficios de la privatización. En efecto, promovida por las organizaciones internacionales y con un fuerte apoyo en los gobiernos conservadores, se ha asociado la privatización con ventajas comparativas, competencia y eficiencia del mercado, en contraste con las respuestas caras, burocráticas e ineficientes del estado. En esta perspectiva, la privatización de los servicios públicos es la respuesta obvia.

Al final de la Guerra fría, se encontraron dos tendencias: por un lado, los estados se quedaron sin presupuesto y con menos herramientas para enfrentar los retos del mundo unipolar. Así, “al tiempo que se exigía mayor a respuesta de los ejércitos occidentales, su tamaño era menor, por lo que las PSC ofrecieron una herramienta provisional para satisfacer mayores demandas con fuerzas más pequeñas” (p. 36). Las PSC ofrecieron servicios diferenciados para cada lugar del mundo. En los países de Europa del Este ofrecieron servicios a gobiernos débiles y en el mundo desarrollado herramientas para fortalecer sus capacidades. Las dificultades operativas y presupuestarias de los estados también impactaron en las estrategias de los actores no estatales. Las organizaciones no gubernamentales, por ejemplo, tuvieron que enfrentar conflictos en territorios armados, ofrecer ayuda a civiles, o hacer tareas de protección del ambiente. Las empresas transnacionales, particularmente las del sector extractivo, también enfrentan amenazas a su propiedad, personal y la obtención de ganancias futuras. Todos estos cambios han llevado a un aumento de la demanda de los servicios que proporcionan las PSC.

La autora concluye señalando que el crecimiento del mercado privado de seguridad no es natural ni inevitable, pero los cambios materiales e ideológicos han abierto la opción a la seguridad privada.

Plan del libro

El capítulo 2 presenta el aparato analítico que la autora utiliza para analizar las implicaciones del mercado del control de la fuerza en tres dimensiones: funcional, política y social. La autora recurre a los aportes de los estudios sobre la privatización, los estudios de las relaciones civiles-militares y las teorías institucionalistas.

Los capítulos 3, 4 y 5 examinan las implicaciones de la privatización de la seguridad en las tres dimensiones del control (político, funcional y social) en tres ejemplos específicos. El capítulo 3 analiza los contratos otorgados a las PSC en Estados Unidos, Croacia y Sierra Leona. El capítulo 4 examina el impacto de las estrategias estatales en la regulación de la exportación de los servicios de seguridad, considerando a tres grandes exportadores: Estados Unidos, Gran Bretaña y Sudáfrica. El capítulo 5 explora el efecto del financiamiento de seguridad en el control de la fuerza.

El capítulo 6 explica los desafíos y oportunidades del uso de mecanismos de mercado para controlar la fuerza, así como de la difusión del control sobre la fuerza. Finalmente, el capítulo 7 presenta las conclusiones y vincula la privatización de la seguridad a los debates sobre la política internacional en general.