William Nordhaus es profesor emérito de economía en la Universidad de Yale y recibió el Premio Nobel de Economía en 2018. Este ensayo se basa en la conferencia que dictó en la entrega del Nobel en diciembre de 2018.

El texto apunta que el cambio climático es el principal desafío ambiental que los países enfrentan en la actualidad y es considerado como uno de los temas centrales en las relaciones internacionales. No obstante, los gobiernos han utilizado una arquitectura defectuosa en sus tratados para contrarrestar este desafío. Por ejemplo, los acuerdos como el Protocolo de Kioto de 1997 y el acuerdo climático de París de 2015, son suscritos voluntariamente y permiten un problema conocido en la disciplina económica como polizón o free rider [1].

Para asegurar su éxito, los estados deberían reemplazar el modelo actual de los acuerdos climáticos con una alternativa que tenga una estructura de incentivos diferente: por ejemplo, un "Club Climático". Éste eliminará el problema del polizón si se incluyen sanciones para las naciones que no participan en el club.

En diciembre de 2019 se llevó a cabo en Madrid, la Conferencia de las Partes (COP25, por sus siglas en inglés) de la Convención del Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC, por sus siglas en inglés). La mayoría de los observadores independientes concluyeron que hubo una desconexión total entre la necesidad de fuertes reducciones de emisiones y los resultados de las deliberaciones.

La COP25 es resultado de una serie de negociaciones multilaterales que produjeron el fallido Protocolo de Kioto y el acuerdo de París. Al final de esta larga serie de conferencias, no existe un acuerdo internacional vinculante sobre el cambio climático.

El dilema del prisionero del cambio climático

Para desarrollar la siguiente parte, el autor retoma los conceptos de la teoría de juegos ya que aclaran diferentes tipos de conflictos internacionales y el potencial de acuerdos internacionales. Nordhaus hace la siguiente clasificación de acuerdos:

1. Acuerdos que son universalmente beneficiosos y tienen fuertes incentivos para que las partes participen. Por ejemplo, los que incluyen acuerdos de coordinación, como el acuerdo de 1912 para coordinar las mediciones mundiales del tiempo y, más recientemente, el acuerdo de utilizar "inglés de aviación" para la aviación civil, que coordina las comunicaciones y evita colisiones durante los viajes aéreos.

2. Acuerdos que se basan en la reciprocidad. Los más conocidos son los tratados sobre comercio internacional.

3. Acuerdos internacionales que se enfrentan a problemas difíciles, ya que involucran bienes públicos globales cuyos impactos se extienden indivisiblemente por todo el mundo. Los bienes públicos se están volviendo más críticos debido al rápido cambio tecnológico y al asombroso descenso en los costos de transporte y comunicación.

Los acuerdos sobre bienes públicos mundiales son difíciles porque los países individuales tienen un incentivo para desertar, produciendo resultados no cooperativos y afectando a otros países. Al hacerlo, persiguen sus intereses nacionales en lugar de cooperar en planes que son globalmente beneficiosos para los países individuales que participan. De esta manera, muchos de los problemas mundiales como conflictos armados, la proliferación nuclear, el derecho del mar y la guerra cibernética, tienen la estructura del dilema del prisionero. Éste ocurre en una situación estratégica en la cual los actores tienen incentivos para mejorar su situación a expensas de otras partes.

Los tratados internacionales sobre el clima, entran en la tercera clase de acuerdos, y en gran medida no han logrado cumplir sus objetivos porque tienen una estructura de incentivos que ha resultado difícil de hacer funcionar. Problemas adicionales son la escala, la dificultad y el costo de retardar el cambio climático.

Además de enfrentar la dificultad de resolver la crisis climática, los acuerdos internacionales se han basado en un modelo defectuoso: la falla central ha sido pasar por alto los incentivos. Debido a que los países no aprecian de manera realista que el desafío del calentamiento global presenta el dilema del prisionero han negociado acuerdos que son voluntaristas, por lo tanto seguramente fracasarán.

Conocimiento sin progreso

Los riesgos del cambio climático fueron reconocidos en la CMNUCC, ratificada en 1994. La CMNUCC declaró que el "objetivo último" de la política climática era "lograr la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que evite interferencias antropogénicas peligrosas con el sistema climático”.

El primer paso en la implementación de la CMNUCC se dio en el Protocolo de Kioto en 1997: la innovación más importante fue un sistema internacional de límite y comercio (cap-and-trade system) para las emisiones. Las emisiones de gases de efecto invernadero de cada país estaban limitadas por el protocolo, pero los países podían comprar o vender sus derechos de emisión a otros países dependiendo de sus circunstancias. La idea era que el sistema crearía un mercado de emisiones, lo que daría a los países, empresas y gobiernos fuertes incentivos para reducir sus emisiones al menor costo posible.

Aunque el Protocolo de Kioto fue un intento ambicioso de construir una arquitectura internacional para armonizar las políticas de diferentes países, era voluntario. Así cuando Estados Unidos y Canadá se retiraron sin consecuencias, ningún nuevo país firmó. Como resultado, hubo una fuerte reducción en su cobertura de emisiones.

Por su parte, el Acuerdo de París de 2015 tiene como objetivo mantener el aumento de la temperatura media global por debajo de los 2°C. Este acuerdo requiere que todos los países hagan sus mejores esfuerzos a través de "contribuciones determinadas a nivel nacional". Por ejemplo, China anunció que reduciría sus emisiones de dióxido de carbono por unidad de PIB, y otros países anunciaron reducciones absolutas en las emisiones. Mientras que Estados Unidos, bajo la administración Trump, se retiró del acuerdo.

El acuerdo tiene dos defectos estructurales principales: no está coordinado en el sentido de que sus políticas, si se llevan a cabo, no limitarían el cambio climático al objetivo de dos grados. El otro defecto es que es voluntario, por lo que no hay sanciones si los países se retiran o no cumplen con sus compromisos (ver Dato crucial 1).

El problema del polizón

En este apartado, el autor señala que los acuerdos sobre bienes públicos globales son tan difíciles de alcanzar ya que es común que se presente el problema del free rider, es decir, que una parte recibe los beneficios de un bien público sin contribuir a cubrir los costos de producirlo. Lo anterior está estimulado por la tendencia de los países a perseguir sus intereses nacionales.

En el caso de la política internacional de cambio climático, el problema del free rider se refleja cuando los países tienen incentivos para confiar en las reducciones de emisiones de otros sin hacer reducciones domésticas costosas. Así, la cooperación global no han logrado detener la proliferación nuclear, la sobrepesca en los océanos, la basura en el espacio y el cibercrimen transnacional. Cuando hay esfuerzos internacionales para resolver un problema global, algunas naciones inevitablemente contribuyen muy poco.

Beneficios de la membresia

Para el autor, la clave para que un tratado climático sea efectivo es cambiar su arquitectura, de un acuerdo voluntario a uno con fuertes incentivos para participar: los acuerdos internacionales exitosos funcionan como una especie de club de naciones.

Un club es un grupo voluntario que obtiene beneficios mutuos al compartir los costos de producir un bien o servicio compartido. Las ganancias de un club exitoso son lo suficientemente grandes como para que los miembros paguen las cuotas y se adhieran a las reglas del club para obtener los beneficios de la membresía.

Los países pueden superar el síndrome del free-riding en los acuerdos climáticos internacionales si adoptan el modelo de club en lugar del modelo de Kioto-París:

1. En primer lugar, se deberían establecer reglas armonizadas. De acuerdo con el pensamiento ambiental moderno, una regla se centraría en un precio del carbono, un precio asociado a las emisiones de dióxido de carbono y otros gases de efecto invernadero.

Es decir, los países acordarían un precio del carbono internacional objetivo, que sería la disposición central del acuerdo. Por ejemplo, los países podrían acordar que cada uno implementará políticas que produzcan un precio mínimo de carbono interno de 50 dólares por tonelada métrica de dióxido de carbono.

2. En segundo lugar, un rasgo crítico del Club Climático sería una penalización para los no participantes. Esto es lo que le da al mecanismo del club su estructura de incentivos y lo que lo distingue de todos los enfoques actuales para contrarrestar el cambio climático: los no participantes son penalizados. Se requiere alguna forma de sanción a los no participantes para inducir a los países a participar y cumplir con los acuerdos con costos locales pero con beneficios para todos.

La pena más simple y efectiva es la imposición de tarifas arancelarias a las importaciones de los no participantes en el Club. Con este incentivo, los países buscarían por su propio interés adherirse al Club y asumir la reducción de emisiones.

Sanciones a los no miembros

Para ilustrar el punto de las sanciones, el autor retoma los resultados de su estudio presentado a la Asociación Económica Estadounidense y en la conferencia del Premio Nobel. El estudio dividió el mundo en 15 regiones: cada región tiene sus propios costos de reducción y daños por el cambio climático.

Sin embargo, debido a la naturaleza global del cambio climático, los costos de reducción son locales, mientras que prácticamente todos los beneficios de las reducciones de emisiones de una región se extienden a otras regiones. Incluso para los jugadores más importantes, como Estados Unidos y China, al menos el 85% de los beneficios de sus reducciones de emisiones se acumulan en el extranjero.

El modelo probó tasas arancelarias uniformes alternativas, de 0 a 10%, y diferentes precios internacionales de carbono, de 12.50 dólares por tonelada a 100 dólares por tonelada. Luego problematiza si habría coaliciones estables de países que quisieran unirse y permanecer en el club. Un caso positivo se presentó con un precio de carbono de 25 dólares por tonelada y una multa de 3%. En este caso, cada región tiene interés en participar y no buscan abandonar el club o beneficiarse sin contribuir.

El Protocolo de Kioto y el acuerdo de París pueden considerarse regímenes con aranceles de penalización cero, lo cual, induce a una reducción mínima de las emisiones. Así, los acuerdos internacionales voluntarios sobre el clima lograrán poco y definitivamente no cumplirán los ambiciosos objetivos del acuerdo de París.

Así, el autor concluye que el enfoque voluntario debe ser reemplazado por una estructura de club en la que existan sanciones, como impuestos ambientales, para quienes no respeten las reglas que pretenden cuidar los bienes comunes mundiales.

Hacia políticas efectivas

Finalmente el autor señala que la comunidad internacional está muy lejos de adoptar un Club Climático o un acuerdo similar para frenar la crisis del cambio climático, ya que las naciones han continuado con la estrategia que no da resultados, aplicada por la estructura de la Conferencia de las Partes de la CMNUCC.

Para responder a la crisis climática, es fundamental que la estrategia productiva sea garantizar que las acciones sean globales y no sólo nacionales o locales. La mejor esperanza para una coordinación efectiva es un Club Climático, una coalición de naciones que se comprometan a tomar medidas firmes para reducir las emisiones y mecanismos para penalizar a los países que no participan.