Héctor Guillén Romo es profesor de economía en la Universidad de París VIII.

El desarrollo "hacia adentro": la industrialización dirigida por el Estado

Normalmente se está de acuerdo que durante el Porfiriato hubo un crecimiento económico importante. Sin embargo, una de las múltiples causas de la Revolución mexicana –que interrumpió este mismo crecimiento– fue la gran influencia que tenían las grandes empresas extranjeras y la dependencia que tenía la economía mexicana de ellas. La organización política resultante de la Revolución logró asentar las bases para una nueva fase de expansión económica. El país logró establecer instituciones que prevenían la desunión y aseguraban la cohesión nacional. Sin embargo, para que el país también tuviera garantizada la soberanía nacional, el Estado se volvió parte del crecimiento económico.

La Segunda Guerra Mundial provocó una gran demanda productos mexicanos y estimuló el desarrollo de una industria doméstica de bienes de consumo corrientes. Al terminar la guerra, Estados Unidos, gran vencedor de la conflagración y potencia industrial, amenazaba al mercado interno, por lo que México adoptó un modelo de “desarrollo hacia dentro” con el propósito de consolidar y agrandar un sector industrial que pudiera satisfacer las necesidades del mercado interno. México empezó a establecer restricciones cuantitativas y tarifas a las importaciones.

Durante las décadas de 1959 y 1960, a medida que surgían empresas nacionales o extranjeras dispuestas a producir internamente los bienes que hasta entonces se importaban, se cerraban las fronteras para impedir la importación de estos mismos bienes. Para los bienes de capital e intermedios no producidos nacionalmente había la posibilidad de adquirirlos en el extranjero. La industrialización por sustitución de importaciones alcanzó más rápidamente el sector de bienes de consumo que el de bienes intermedios o el de bienes de capital. La industrialización se limitó a ciertos sectores o actividades situados al final de la cadena productiva; esto tuvo como resultado que la actividad industrial permaneciera dependiente del extranjero para dotarse de bienes de capital e intermedios. "Se producía más bien una sustitución entre importaciones de tipo diferente que substitución de las importaciones. A final de cuentas, debido a la evolución de la estructura de la demanda, podía acontecer que el coeficiente global de importación no disminuyera o incluso que aumentara" (p. 287). De esta manera, la dependencia exterior no se redujo e incluso aumentó.

Los efectos del proteccionismo se notaron en la estructura productiva (ineficiencia operativa), la estructura social (distribución desigual del ingreso), la distribución espacial de la población (centros urbanos e industriales altamente concentrados) y las relaciones industriales (cadenas productivas incompletas).

El propósito de la política proteccionista era darle tiempo a las empresas nacionales para volverse competitivas, pero la restricción de la competencia terminó generando el mantenimiento de rentas, lo que provocó menor productividad y un desperdicio de recursos. La protección provocó también una distorsión en los precios relativos que actuó directamente sobre la distribución del ingreso. Se favoreció a la población urbana, dejando de lado a la población rurales, que era consumidora de productos de substitución más caros que los productos de importación. La protección elevada también favoreció a las ganancias con respecto a los salarios, asegurando una alta rentabilidad en los sectores protegidos.

La política de industrialización por sustitución de importaciones implicaba un crecimiento industrial orientado hacia el interior en el que el mercado interno era el principal objetivo; se incitó a las empresas a instalarse en los grandes centros de consumo provocando un rápido crecimiento de las ciudades. El modelo ISI también generó una configuración productiva y de relaciones industriales considerada como cuasifordista o de "fordismo periférico"; no se le califica propiamente de fordismo, ya que este en su estado puro implica que la producción en masa debe ir acompañada de una elevación de los salarios que permita crear una demanda correspondiente, algo que no pasó en México.

A principios de los sesenta, durante la presidencia de Luis Echeverría Álvarez, se intentó transitar hacia un modelo mixto, parecido al de los países asiáticos, que combinara la protección del mercado interno con la promoción de las exportaciones. Esta combinación de proteccionismo, apoyo del Estado al sector privado y de la política salarial, que hacía que los salarios aumentaran en términos reales, funcionó de buena manera durante treinta años. Con la industria maquiladora y el petróleo como bases, el país creció casi 6.5% promedio anual entre principios de la década de 1950 y 1980. El modelo ISI combinaba una economía de mercado con un Estado fuerte que intervenía directamente áreas estratégicas en la economía como el petróleo, mientras que las instituciones públicas trabajan para asegurar una relación benéfica entre empresarios, trabajadores y campesinos con la finalidad de controlarlos políticamente.

Con el tiempo el sistema se transformó. El Presidente, en la cima del poder político, distribuía parcelas de poder, influencia y privilegios entre sus aliados, al mismo tiempo que el mismo poder ejecutivo, con la poca separación de poderes, dio lugar a un sistema autoritario, aunque ante el mundo se presentaba como progresista y se posicionaba contra todas las dictaduras. Llegada la década de 1980, las características principales de la economía mexicana eran la vigencia de un modelo de industrialización sustitutiva con su sistema proteccionista, una industria maquiladora en desarrollo y unas finanzas públicas sumamente petrolizadas.

El desarrollo "hacia afuera"

Contrario a la creencia neoliberal, el modelo ISI funcionó y dio frutos al país durante varias décadas modificando el desarrollo de una industria nacional y modernizando la economía mexicana. Durante la crisis económica de 1976 se hicieron visibles las deficiencias del modelo ISI; no obstante, el descubrimiento de nuevos yacimientos de petróleo, que permitió un crecimiento alto durante los siguientes años, implicó la postergación de las reformas necesarias. Con la crisis de 1982, por fin se comprendió que la protección, cuyos principales beneficiarios fueron los industriales y los sindicatos, condujo a que la industria nacional fuera ineficiente, con altos costos y baja competitividad.

Miguel de la Madrid inició la transición a un Nuevo Modelo Económico (NME) que promovía la liberalización de la economía y la promoción de las exportaciones. Entre 1983 y 1985, durante la primera etapa de este nuevo plan, solo se realizó una política económica ortodoxa de control de déficit público y estabilización de precios, pero a partir de 1985, debido a la presión del Fondo Monetario Internacional, se orienta el plan hacia el exterior, es decir, se impulsan medidas de apertura comercial. Esta apertura comercial (México ingresó al Acuerdo General sobre las Tarifas y el Comercio, GATT, en 1986, y al Tratado de Libre Comercio, TLCAN, en 1994) fue acompañada de una liberalización financiera. Desde la posguerra y hasta inicios de la década de 1980 el sector financiero en México era fuertemente regulado por el banco central y el gobierno en turno; sin embargo, después de la liberalización, fue desregulado y reprivatizado. La economía mexicana había pasado por unas reformas estructurales con el objetivo de integrarla de mayor y mejor manera a la economía mundial, a la globalización, abandonando así el proyecto de nación asociado con el anterior, el ISI.

Aunque las reformas neoliberales eliminaron la política industrial tradicional junto con todos sus programas y subsidios, se continuó aplicando una política industrial de fomento a la maquila. La industria maquiladora, ubicada principalmente en el norte del país, continuó siendo apoyada por el Estado a pesar de las reformas neoliberales, lo que explica su auge exportador.

La reestructuración industrial en México implicó una diferenciación regional. Por un lado, un eje de la industrialización se concentró en el centro del país y se mantuvo orientado hacia el mercado interno. El segundo eje de la industrialización se concentró en la frontera norte y se concentró en la industria maquiladora y en otras actividades manufactureras para la exportación realizadas principalmente por empresas multinacionales. Esta restructuración industrial agravó los antiguos desequilibrios regionales, excluyendo aún más a los estados del sur del país, que ya habían sido marginados anteriormente de la modernización que trajo consigo el modelo ISI. Se pensaba que la globalización y el mercado ayudaría a la región sur con esta desigualdad, pero las brechas se han agravado. Los habitantes de los estados del sur parecen vivir en un país diferente debido a su nivel de ingreso y proporción poblacional no educada. Lejos de aminorar estas desigualdades, el TLCAN transmitió a México las asimetrías bilaterales.

Tanto la liberalización comercial unilateral que inició en 1985, como la entrada en vigor del TLCAN en 1994 contribuyeron notablemente a un cambio en la estructura de las exportaciones mexicanas. De ser una economía centrada en la exportación de petróleo, la economía mexicana pasó a desempeñar un papel importante en el mercado mundial de manufacturas, transformando así, de manera radical, la gama de sus exportaciones, que incluyen algunas intensivas en trabajo (como la confección y el ensamble de productos electrónicos) y otras de intensidad tecnológica media y alta (como la industria automotriz). Adicionalmente, los datos muestran que "los bienes manufacturados exportados por México son tecnológicamente más sofisticados que los exportados por otros países de América del Sur y Asia" y que la sofisticación tecnológica nacional ha aumentado (p. 300).

Los límites del "desarrollo hacia afuera"

A pesar de sus "logros indudables" en cuanto al crecimiento de la producción para la exportación, el nuevo modelo económico no generó tasas de crecimiento tan elevadas como las del periodo de la industrialización sustitutiva y el producto per cápita prácticamente se mantuvo estancado.

Tres hechos caracterizaron al Nuevo Modelo Económico (NME): 1) la desarticulación de los eslabonamientos productivos (pocos productos y componentes nacionales en las exportaciones, alto componente importado en la demanda derivada del sector exportador); 2) la concentración de las ventas externas (aproximadamente 300 empresas, la mayoría relacionadas con firmas transnacionales, realizan el 95% de las exportaciones de las empresas no maquiladoras); y 3) la baja participación tributaria (las exportaciones no pagan IVA, mientras que las importaciones para el sector maquilador están exentas de aranceles o pagan aranceles muy bajos).

A pesar del éxito exportador del NEM los problemas estructurales de la economía mexicana persisten: lento crecimiento, poca inversión, caja carga tributaria y un empeoramiento en la distribución del ingreso. A esto habría que sumarle la desalentadora evolución de los diferentes tipos de pobreza en México. Según datos del Coneval, en 2008 18.4% de los mexicanos sufrían de pobreza alimentaria, 25.1% de pobreza de capacidades y 47.5% de pobreza de patrimonio. De acuerdo con la misma Coneval, en 2013 11.5 millones de mexicanos vivían en la pobreza extrema y 41.8 millones en pobreza moderada. Actualmente 53% de la población vive en la pobreza y cerca de 20 millones de personas no disponen de ingresos suficientes para tan siquiera obtener la canasta alimentaria básica.

El fenómeno social más espectacular provocado por el modelo neoliberal es el surgimiento del sector informal. Microempresas no registradas, autoempleo, trabajo precario o no remunerado permiten esconder el alza del desempleo. Se estima que el 44% de los trabajadores de las ciudades no están declarados y carecen de cobertura social. El sector informal urbano, así como la emigración a Estados Unidos se han vuelto válvulas de escape que permiten aliviar las tensiones sociales. El envío de remesas, que por cierto superan los ingresos de las exportaciones petroleras, ayudó a amortiguar la pobreza.

El lugar de México en la economía mundial y el proceso de divergencia respecto a Estados Unidos

Los promotores de las reformas neoliberales creían que los cambios estructurales en los incentivos económicos, la introducción de mayor competencia en el mercado y una política económica estable mejorarían la posición de la economía mexicana en el mundo. El grado real de apertura se calcula como la relación entre el promedio de sus ingresos y gastos corrientes con respecto a su PIB, tomando como denominador al PIB medido en paridad del poder de compra expresado en dólares corrientes. El grado real de apertura de México pasó de 10.2% en 1980 a 18.4% en 1996. Esta alza en el grado de apertura manifiesta una integración creciente de la economía mexicana con la internacional. En cuanto a las exportaciones México se ubicó en el lugar 16 en 1996, mientras que en importaciones México realizaba 1.5% de las importaciones mundiales.

Sin embargo, aun cuando México se ha vuelto más activo en el comercio internacional hay otros datos que no son tan alentadores. La población de México en relación con la población mundial pasó de 1.5% en 1980 a 1.6% en 1996, mientras que la producción nacional en relación con la mundial pasó de 1.8% en 1980 a 1.1% en 1996. Dividiendo la producción real por la población total de un país se obtiene el producto real por habitante, lo que puede considerarse como un indicador del nivel de desarrollo del país. Durante más de dos décadas de políticas neoliberales el crecimiento y desarrollo económico sufrieron una caída importante. Entre 1940-1981 el PIB per cápita creció a una media anual de 3.2%, mientras que de 1981-2006 solo creció 0.6% al año.

Con el abandono del modelo ISI y la instauración del NME, México se encuentra en una situación en la que su población ha aumentado de manera proporcional, su producción y su ingreso han disminuido en proporción comparado con el mundo, sufriendo al mismo tiempo una regresión en términos de su nivel de desarrollo relativo a nivel mundial. Los últimos 30 años han sido un periodo de retroceso económico que lo ha llevado al “estancamiento estabilizador”. La razón del rezago de la economía mexicana se encuentra en el crecimiento mediocre de las últimas décadas, que no resulta de la ausencia de reformas estructurales microeconómicas como las impulsadas por la administración de Peña Nieto, sino de una baja tasa de inversión pública que se manifiesta a través de una baja tasa de acumulación de capital, de una política fiscal procíclica y de una política monetaria que ha provocado una tendencia apreciativa del tipo de cambio real del peso, que ha afectado negativamente a la inversión.

Los efectos del TLCAN

La firma del TLCAN se consideraba como el triunfo del proyecto neoliberal, la entrada al primer mundo y la afirmación de un futuro promisorio que traería expansión económica y modernización sin el riesgo del sobreendeudamiento, la mono exportación y el intervencionismo estatal. Los neoliberales mexicanos consideraban a la frontera con Estados Unidos como la oportunidad para que México se volviera más competitivo, mediante la producción de bienes de mejor calidad y precio más bajo, mientras que la cercanía geográfica abarataría el intercambio de productos en comparación con otros países. Se pensaba que el TLCAN favorecería un cambio de paradigma económico, pero esto no sucedió, a pesar de que una parte de la economía mexicana si se modernizó, la crisis del 2008 resaltó las deficiencias del TLCAN y las deficiencias estructurales de la economía mexicana.

Los efectos del TLCAN dividieron a México en tres regiones: una zona fronteriza norteña próspera pero totalmente a la orden de Estados Unidos, un centro industrial declinante preocupado por los constantes problemas sociales y un sur pobre, atrasado y abandonado sumido en el estancamiento agrícola. Este proceso de divergencia, provocado por un crecimiento más rápido de los estados del norte con una mayor orientación hacia la exportación y un mejor desempeño de las inversiones ha dejado a un sur rezagado, a excepción de Quintana Roo que ha aprovechado la expansión turística. Desde 1995, 90% de las nuevas inversiones extranjeras directas se concentran en cuatro estados, ninguno de ellos en el sur de México, por lo que se puede afirmar que la creciente desigualdad regional acompañó el proceso de creciente integración económica internacional a través del TLCAN.

Algunas debilidades estructurales de México

Entre las debilidades estructurales que presentó la economía mexicana durante la crisis financiera del 2008 están los monopolios y oligopolios privados resultado de un proceso de privatización preferencial, la dependencia de la economía estadounidense, la competencia de otros países emergentes, una base fiscal excesivamente reducida, ingresos fiscales dependientes del petróleo, una pobre infraestructura, violencia vinculada a la inseguridad y a los cárteles de la droga, corrupción gubernamental y social, instituciones públicas insuficientes e inadecuadas para la economía actual, entre otros factores.

Una nueva oleada de reformismo neoliberal

Después de esta crisis financiera países como China e India salieron más fuertes, a diferencia de México que perdió jerarquía internacional. Después de más de 25 años del NME, el sector externo vuelve a mostrarse como uno de los factores que más contribuye a la inestabilidad y no al crecimiento como argumentaban los defensores de la ideología neoliberal. La crisis financiera de 2008 fue transmitida hacia el interior del país mediante las cuentas comerciales y capitales externas, así como también fue reforzada por la falta de políticas económicas contra cíclicas. Como sucedió después de la Gran Depresión en 1929, un nuevo modelo de acumulación incluyente podría haber sido implementado después del 2008 gracias a la reactivación económica y a las políticas anticrisis aplicadas en América Latina. El rebote del PIB y el regreso masivo de capitales a los mercados financieros reforzaron las políticas que buscaban terminar con la crisis y regresar al modelo de acumulación exportador excluyente propugnado por el Consenso de Washington. Para los neoliberales, las crisis económicas seguidas no deberían llevar a políticas económicas expansivas ya que esto aumentaría la especulación poniendo en grave peligro la recuperación económica mundial. El regreso a las políticas anteriores a la crisis del 2008 hizo que los capitales que regresaban contribuyeran a la apreciación de las monedas nacionales, lo que resultó positivo para los inversionistas extranjeros y negativo para los exportadores de productos manufacturados.

Para acabar con el periodo de 30 años que la misma OCDE calificó como de crecimiento lento, débil productividad, presencia generalizada del sector informal y de desigualdad en el ingreso, la administración de Peña Nieto, junto con los principales partidos políticos del momento, firmaron en 2012 un programa de orientación neoliberal. Con el llamado Pacto por México se aprobaron importantes medidas estructurales en el campo de telecomunicaciones, competencia, educación, energía, sector financiero, mercado de trabajo y sistema fiscal. Poco después, el Congreso reformó la constitución, abandonando el principio constitucional que otorgaba la exclusividad a la nación en la apropiación y aprovechamiento de los hidrocarburos, así como la exclusividad del Estado en las actividades de energía calificadas de estratégicas.

Las suposiciones neoliberales sobre las cuales se basó la liberalización del sector energético, así como sus proyecciones no tomaban en cuenta la coyuntura de aquel momento. A mediados de 2014 los precios del petróleo se desplomaron hasta por debajo de los 50 dólares, cuando meses antes se había vendido a 100. Las consecuencias de esto resultaron ser una crisis presupuestal de Estado mexicano, así como también una dificultad creciente para que las grandes compañías se interesaran en explotar el petróleo mexicano. Uno de los principales objetivos de la reforma energética es la maximización de las ventas de crudo al extranjero, acentuado así el sesgo exportador de la industria petrolera mexicana, esto con la intención de continuar usando los excedentes petroleros para permitir la permanencia de bajas tasas impositivas que no apoyan en sí una reforma radical que grave de manera adecuada al capital. Con este nuevo paradigma petrolero se regresa a la situación de un enclave colonial primario exportador en el que nuestro país estuvo hace ya un siglo.