José Luis Calva es investigador en el Instituto de Investigaciones Económicas de la UNAM. En 2003 y 2004 fue acreedor del Premio Nacional de Periodismo en la categoría de análisis económico.

Introducción
La estrategia neoliberal de industrialización orientada a las exportaciones, puesta en marcha a partir de la década de los años ochenta, asumió la visión ortodoxa de que el proteccionismo comercial genera distorsiones en los precios relativos e ineficiencia en la asignación de recursos. El cambio de estrategia representó una idea contraria a la estrategia liderada por el Estado desde el gobierno de Lázaro Cárdenas (1935-1982), caracterizada por una profunda intervención de las autoridades en el comercio exterior y el desarrollo industrial.

En el periodo de 1983 a 2019, el PIB manufacturero creció 2.3% anual, con un crecimiento acumulado de 129% en 37 años. Mientras que en el periodo de 1935 a 1982 la misma variable creció 7.3% anual, con crecimiento acumulado de 2 857% en 48 años. Frente a estos resultados es necesario formular una nueva estrategia industrial.

La estrategia de industrialización liderada por el Estado: 1935-1982

La estrategia de industrialización liderada por el Estado se caracterizó por la coordinación de diversos instrumentos de política económica. Por ejemplo, políticas de fomento económico sectorial (proteccionismo comercial selectivo, aranceles y permisos previos de importación, otorgamiento de créditos preferenciales a actividades prioritarias por la banca de desarrollo, subsidios y estímulos fiscales, así como un sistema de compras de gobierno favorable para la industria mexicana), políticas de regulación de la inversión extranjera directa, políticas para impulsar el desarrollo nacional (desde la manufactura y la banca de desarrollo hasta la formación de recursos humanos por medio de la educación, la salud y la infraestructura pública), y políticas macroeconómicas (monetaria, cambiaria y fiscal) para promover el crecimiento sostenido de la economía.

En el cuadro 1 es posible contrastar los resultados de ambas estrategias de industrialización. De 1934-1982 el PIB manufacturero creció 2 857%, 30 veces mayor al de 1934; los puestos de trabajo en la manufactura aumentaron 502.3% y la productividad del trabajo industrial manufacturero creció 391% a una tasa media de 3.4% anual de 1934-1982. En contraste, con la estrategia neoliberal el PIB manufacturero aumentó 129% en términos acumulados, una tasa media anual de 2.3%; los empleos manufactureros sólo crecieron 29%, y la productividad del trabajo manufacturero industrial aumentó 77.1%, a tasa media anual de 1.6%.

Por otro lado, los salarios reales de los trabajadores manufactureros bajo la industrialización liderada por el Estado aumentaron 253% en 48 años, mientras que con la estrategia neoliberal perdieron 38.3% en 37 años.

Se destaca que durante la industrialización liderada por el Estado se conformó una base industrial diversificada, que modernizó las industrias tradicionales de bienes de consumo no duradero (alimentos y bebidas, telas y papelería) y que logró expandir industrias pesadas de bienes de consumo intermedio (siderurgia, química y minerales) e industrias de maquinaria y equipo. Véase en el siguiente cuadro.

De 1982 a 1987, las principales industrias dinamizadoras de la economía fueron la automotriz, petroquímica básica, maquinaria y equipo electrónico, industrias metálicas básicas, vidrio y las tradicionales de bebidas alcohólicas y conservas alimenticias. Enrique Dussel Peters concluyó que el proceso de industrialización precedente a la estrategia neoliberal proporcionó condiciones tecnológicas, productivas y laborales para generar tasas de crecimiento económico durante ese periodo.

Cabe destacar que la estrategia mexicana de industrialización liderada por el Estado no fue simplemente sustitutiva de importaciones, ya que el Banco Nacional de Comercio Exterior, creado en 1937, a menudo proporcionó programas de créditos preferenciales con bajas tasas de interés para exportaciones manufactureras. Adicionalmente, en 1962 se promulgó el decreto automotriz, en el cual fueron establecidos requerimientos de contenido nacional y programas de fabricación en los sectores de bienes intermedios pesados y bienes de capital.

En el cuadro 3 se observan los resultados de las políticas de fomento de las exportaciones. Las exportaciones manufactureras crecieron a una tasa media real de 11.1% anual de 1960-1974. “En 1959 las exportaciones manufactureras representaban 34.5% de las exportaciones no petroleras, en 1974 representaban 54.6% sin incluir maquiladoras. Incluyendo maquiladoras, en 1974 las exportaciones manufactureras representaron 81.4% de las exportaciones no petroleras y 87% en 1982” (p. 63).

Por otro lado, los resultados de la industrialización liderada por el Estado se manifestaron en el crecimiento sostenido de la productividad total de los factores (PTF). De 1950 y 1982, la PTF creció a una tasa media de 2.2% anual, en contraste, con el periodo de 1983-2018, cuando disminuyó a una tasa media de 0.2% anual. Una comparativa internacional por Hernández-Laos y Velasco muestra que, de 1973 a 1980, la PTF de México creció a una tasa idéntica a la observada en los países desarrollados miembros de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico, 1.5% en promedio anual. En el mismo periodo, la PTF de México de industrias de maquinaría y equipo creció al 3.5% anual, ritmo superior al de Alemania, Canadá, Estados Unidos y Reino Unido, y solo detrás de Japón.

Causas de las crisis de deuda externa de 1976 y 1982 y razones del abandono de la estrategia de industrialización liderada por el Estado

“Las políticas macroeconómicas habían sido prudentes, a excepción del último tramo del desarrollismo mexicano, cuando se perdió la mesura macroeconómica sobre todo en la política cambiaria y fiscal” (p. 58). Con los gobiernos de Echeverría y López Portillo se cometieron graves errores en política cambiaria.

El diferencial de inflación acumulada entre Estados Unidos y México en el periodo de 1956 a 1969, 100.8% y 47.8%, respectivamente, llevó a una macrodevaluación en 1976. El tipo de cambio, desde 1955 hasta la década de los años 70, permaneció en 12.50 pesos por dólar. Esta situación producía una sobrevaloracion de la moneda mexicana y un crecimiento del déficit en la balanza comercial, mismo que era financiado con endeudamiento externo. Con la devaluación de 1976 el déficit desapareció, pasando a un superávit comercial en 1977. Sin embargo, López Portillo bajo el lema “presidente que devalúa se devalúa”, continuó sobrevalorando la moneda mexicana hasta que en el periodo de 1977 a 1981 nuevamente la inflación acumulada entre México y Estados Unidos (de 189.6% y 59.8%, respectivamente) condujo a una nueva de devaluación de 22.55 a 24.48 pesos. A pesar del boom petrolero, esta vez no se produjo un superávit comercial.

Los desequilibrios en la balanza comercial se hicieron insostenibles por dos acontecimientos de naturaleza financiera que catapultaron el déficit de cuenta corriente y provocaron la crisis de la deuda en 1982 (cuadro 5). El primero de ellos fue el alza en las tasas de interés nominales en los mercados internacionales -de 4.72% en 1972 a 6.57% a 1976, y hasta 14.45% en 1982-, que llevó a México a endeudarse tan sólo para pagar intereses de la deuda.

El segundo evento que empeoró el déficit de la cuenta corriente fue la fuga de capitales, que en consecuencia derivó en un error garrafal de la política cambiaria. Hasta entonces se había mantenido un peso sobrevaluado con una oferta ilimitada de divisas por parte del Banco Central y los bancos comerciales, por lo que la percepción de una nueva macrodevaluación era tan alta que llevó a una salida masiva de capitales: salieron 30 mil 24 millones de dólares, que tuvieron que ser pagados con deuda externa, ello elevó la deuda publica 44.4% en 1982.

El endeudamiento se transformó en una bola de nieve que pasó por encima del sector privado y las finanzas públicas. La situación se tornó más adversa debido a que la política fiscal dejó de ser contracíclica desde el gobierno de Lázaro Cárdenas, y su manejo fue imprudente durante la década de 1970.

“El abandono de la estrategia de industrialización liderada por el Estado no era una consecuencia inevitable de las crisis de deuda externa” (p. 72). La solución consistía en rectificar prudentemente los errores del manejo macroeconómico y reconstruir la economía nacional suspendiendo el pago de la deuda y renegociando la misma. Se habría mantenido la estrategia de industrialización liderada por el Estado de no ser por la tecnocracia neoliberal que arribó al poder en diciembre de 1982 con Miguel de la Madrid como presidente.

Desde la década de los años 30, en México se había formado una corriente del pensamiento económico integrado por empresarios, principalmente Raúl Baillères y Aníbal de Iturbide, quiénes inconformes con las políticas desarrollistas del cardenismo crearon un grupo de intelectuales, entre los que destacan Luis Montes de Oca y Miguel Palacios Macedo, partidarios del neoliberalismo económico liderado internacionalmente por Ludwing von Mises y Friedrich von Hayek.

Las ideas de estos dos últimos giraban en torno al supuesto de que los precios son la única forma eficiente de organización de la economía y la única compatible con la libertad individual, por lo que la libertad económica debe predominar sobre la libertad política. “El neoliberalismo nació como una corriente del pensamiento opuesto no sólo al fascismo y al comunismo sino también al keynesianismo y a cualquier forma de desarrollismo, pues postulaba que la menor interferencia con el funcionamiento del libre del mercado era el primer paso al totalitarismo” (p. 73).

En 1942 los empresarios neoliberales comenzaron a invitar a Mises a impartir conferencias en México con la finalidad de insertar la idea de reconstruir la economía mexicana con una política de laissez faire. Pronto, Mises se convirtió en asesor de los neoliberales mexicanos, y en 1946 junto con Hayek fundaron el Instituto Tecnológico de México (actualmente ITAM, Instituto Tecnológico Autónomo de México), con el único objetivo de preparar a jóvenes que en 30 o 40 años transformarían la economía mexicana en un país liberal capitalista.

“Doce de los 21 funcionarios públicos fueron identificados como arquitectos de las reformas neoliberales, entre ellos se encuentra Pedro Aspe, Francisco Gil Díaz, Agustín Carstens, Luis Videgaray y José Antonio Meade, todos con posgrados en universidades Estadounidenses. Los otros nueve tecnócratas neoliberales del círculo hegemónico no fueron egresados del ITAM, pero ocho de
ellos sí estudiaron posgrados en universidades estadounidenses entre ellos Carlos Salinas, Ernesto Zedillo, Jaime Serra Puche, Herminio Blanco, José Ángel Gurría y Guillermo Ortiz Martínez” (p. 74).

La estrategia neoliberal de industrialización orientada a las exportaciones: 1983-2019

En cuanto la tecnocracia neoliberal se hizo del poder político, desmanteló las políticas económicas de la industrialización liderada por el Estado. En su lugar, se implantó el Consenso de Washington, un conjunto de reformas económicas recomendadas por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial a los países en desarrollo: liberalizar el comercio exterior, la inversión extranjera y el sistema financiero, privatizar las empresas públicas, orientar la economía hacia los mercados externos, mantener estrictamente la disciplina fiscal (reduciendo la inversión y el gasto público), instalar un sistema tributario con bajas tasas marginales de impuestos a los ingresos mayores y promulgar un marco legislativo para resguardar los derechos de la propiedad privada.

“De esta manera, el sueño externado por el magnate Raúl Baillères al fundar el ITAM en 1946: ‘la transformación de un país estatista a un país liberal capitalista’, por fin se hacía realidad” (p. 76). No obstante, en la industria manufacturera los resultados durante la estrategia neoliberal han sido devastadores.

Para la tecnocracia neoliberal, la contribución única del Estado a la industrialización consiste en la creación de un marco de estabilidad macroeconómica, es decir, el gobierno mexicano debía comprometerse a mantener la inflación baja respecto a Estados Unidos y superávit en finanzas públicas. Con ello se generaría un clima de confianza que dinamizaría la inversión extranjera, atrayendo el crecimiento económico y el bienestar.

Bajo la estrategia neoliberal, la industrialización orientada a las exportaciones en el ámbito de las exportaciones ha sido notable: las exportaciones manufactureras, incluyendo máquinas, pasaron de una tasa media de 6.6% de 1960-1982 a una de 8.9% de 1983-2019. Pero ello no trajo consigo mayores tasas de crecimiento de la producción industrial. Durante el periodo 1983-2019, el PIB manufacturero solo creció a una tasa media de 2.3% anual, contra 7.3% anual durante el periodo 1935-1982. A nivel industrial, los resultados no son muy diferentes. De 1983-2019 la industria química, la industria siderúrgica y la de minerales no metálicos crecieron 1.2, 1.6 y 1.6% anual respectivamente, mientras que en la estrategia liderada por el Estado crecieron 9.5, 10.4 y 7.4% anual.

Por otro lado, el incremento de la productividad resultó decepcionante: “durante 1983-2019, la productividad del trabajo en la industria manufacturera creció a una tasa media de 1.6% anual, mientras que bajo la estrategia liderada por el Estado había crecido 3.4% anual en 1934-1982” (p. 79). Además, en las industrias donde se presume que fue el mejor desempeño de la estrategia neoliberal, los resultados son básicamente los mismos. En las industrias eléctrica, automotriz y de fabricación de productos metálicos la productividad del trabajo creció a una tasa media de 1.4% anual en el periodo de 1983 a 2019, contra 3.8% anual de 1950 a 1982.

Los resultados de la estrategia neoliberal son aún peores en términos de la productividad total de los factores (PTF). La PTF de la industria manufacturera disminuyó de 1991 a 2018 en promedio 0.32% anual, cuando en el periodo de 1962-1980 creció en promedio 1.3% anual. Resulta paradójico que en todas las divisiones de la industria manufacturera, que la estrategia neoliberal presume, los incrementos de la PTF son negativos. Si bien algunas empresas han logrado elevar significativamente su productividad bajo el neoliberalismo, el conjunto de la industria manufacturera los resultados son lejanos de las promesas iniciales.

Los resultados de la generación de empleo nuevamente son decepcionantes. De 1983 a 2019, el número de puestos de trabajo en la industria manufacturera creció 0.7% anual, contra 3.8% anual de 1935-1982. “Más aún: en el periodo 1983-2019 se observaron reducciones de personal ocupado en todas las divisiones industriales, excepto en dos: la industria de maquinaria y equipo, donde el empleo creció a una tasa media de 1.9% anual en 1983-2019, contra 5.4% anual durante el periodo 1950-1982 “(p.82).

Por otra parte, los salarios reales de la industria manufacturera durante la estrategia neoliberal perdieron 38.3% de su poder de compra, mientras que con la estrategia de industrialización liderada por el Estado los salarios reales en la misma industria se incrementaron 250.3%.

Las reformas estructurales prescritas del consenso de Washington provocaron la pérdida de eslabones completos de las cadenas productivas, destruidos por el crecimiento del componente de importación. Asimismo, generaron una desvinculación entre la economía del mercado interno y el sector exportador, así la industria la maquila se convirtió en una economía de enclave, desvinculada del resto de los sectores de la economía. La brecha tecnológica de México no sólo aumentó con los países desarrollados sino también entre las distintas ramas de la industria nacional.

La política macroeconómica se ha caracterizado por cumplir metas de balance fiscal y baja inflación, implicando recortes a la inversión y gasto público para mantener tasas de inflación bajas, aun cuando la economía real está en recesión. Por lo anterior, el crecimiento de la economía se ha vuelto bajo y está caracterizado por una alta subutilización de la capacidad industrial instalada. La tecnocracia además ha utilizado el tipo de cambio como ancla antiinflacionaria que constantemente genera una sobrevaluación del peso mexicano, restándole competitividad a las mercancías mexicanas.

La estrategia neoliberal ha fallado porque las realidades de la economía y del comercio internacional no se ajustan al modelo teórico del neoliberalismo, además de que aspectos como las imperfecciones de los mercados, los rendimientos crecientes a escala y el factor institucional, sobre la difusión del conocimiento y la tecnología, están fuera de la visión neoliberal, así como las políticas macroeconómicas activas.

Hacia una nueva estrategia de industrialización liderada por el Estado, propia del siglo XXI

Una vez mostrados los resultados económicos de ambas estrategias de industrialización, resulta imprescindible trazar una nueva estrategia mexicana basada en los casos exitosos y más recientes de desarrollo económico, como China o Corea del Sur. En primer lugar, se debe incrementar la articulación interna de la planta productiva mexicana mediante la reducción de las desigualdades en su desarrollo. Segundo, lograr el financiamiento endógeno de la industrialización, es decir, mantener una balanza comercial manufacturera equilibrada para generar un crecimiento económico sostenido. Tercero, cerrar sistemáticamente la brecha tecnológica interna y externa, por último, inducir una elevada tasa de generación de empleos manufactureros.

Así como en los casos de industrialización exitosa,es necesario formular una estrategia de desarrollo industrial sectorizada. A través de apoyos públicos, la política industrial deberá promover aquellas ramas industriales existentes o susceptibles de generar efectos multiplicadores sobre otras industrias para generar un efecto de arrastre de la economía en su conjunto. Asimismo, debe buscarse que tales ramas industriales contribuyan a la balanza de divisas manufactureras, así como a la generación de empleos.

Los instrumentos fundamentales de la política industrial son: 1) políticas macroeconómicas favorables para el desarrollo manufacturero (tipo de cambio real competitivo, política monetaria y fiscal contracíclicas y regulación bancaria), 2) políticas de fomento económico general (construcción de infraestructura pública, formación de recursos humanos mediante la promoción de la salud, educación y capacitación laboral, promoción de la sana competencia en los mercados, evitando prácticas oligopólicas), y 3) apoyos crediticios, subsidios o incentivos para fomentar la actividad manufacturera, la investigación e innovación y la transferencia tecnológica; y 4) instrumentos para proteger y garantizar la política industrial sectorizada (protección selectiva y temporal a sectores estratégicos dentro del margen de maniobra del T-MEC).

A manera de conclusión, es evidente que la visión neoliberal concibe la industrialización como un simple efecto del libre accionar de la mano invisible del mercado, sin embargo, la experiencia mexicana exige una visión realista de la industrialización donde el Estado asuma el liderazgo y cumpla eficazmente sus responsabilidades en el desarrollo.