Introduciendo al Estado para el desarrollo en el enfoque de cadenas globales de valor

Cita: 

Trevignani, Manuel, Carolina Lauxmann y Marcos Valentinuz [2022], "Introduciendo al Estado para el desarrollo en el enfoque de cadenas globales de valor", Problemas del Desarrollo, 53(209): 3-26, México, IIEc-UNAM, https://doi.org/10.22201/iiec.20078951e.2022.209.69788

Fuente: 
Otra
Fecha de publicación: 
2022
Tema: 
Los nuevos estudios Estado-céntricos, en el marco del enfoque GVC, y la reivindicación del Estado en las estrategas de escalamiento
Idea principal: 

Manuel Trevignani es becario doctoral en CONICET. Su línea de investigación se centra en la discusión del enfoque reciente de Global Value Chains en cuanto a sus límites teóricos para lograr el desarrollo en los países periféricos del sistema capitalista actual.

Carolina Lauxmann es investigadora en la Universidad Nacional del Litoral. Sus líneas de investigación son: Desarrollo económico, Capacidades estatales, Políticas de desarrollo, Historia económica.

Marcos Valentinuz es candidato a Magíster en Desarrollo y Políticas Públicas. Licenciado en Ciencia Política de la Universidad Nacional del Litoral (UNL), Santa Fe, Argentina.


Introducción

A partir de la última década del siglo XX han ocurrido cambios en la organización de la producción y el comercio mundial, entre los que destaca la fragmentación de la producción global y de espacios geográficos a manos de grandes empresas transnacionales. Desde la década de 1990 han ocurrido cambios en la producción del comercio global, entre los que destacan los enfoques de cadenas globales de mercancías, cadenas globales de valor y redes globales de producción. En este sentido, el enfoque de Cadenas Globales de Valor (GVC, por sus siglas en inglés) resulta ser un marco teórico analítico que sirve para estudiar las transformaciones del capitalismo contemporáneo, así como una herramienta para diseñar estrategias de desarrollo. No obstante, este enfoque le ha dado demasiada relevancia a las empresas transnacionales (ETS), por lo cual es comúnmente utilizado en las estrategias de desarrollo de los espacios periféricos. Por tal razón, los tomadores de decisiones y los creadores de políticas públicas optan por articular a las empresas locales con las ETS, lo cual relega al Estado a un mero rol de subsidiario y facilitador en la vinculación.

A raíz del surgimiento de enfoques críticos respecto a las consideraciones de las GVC, en la segunda década del siglo XXI comenzaron a surgir cuestionamientos sobre el papel de Estado en las cadenas productivas globales y las estrategias de desarrollo asociadas a éstas. Se han realizado “replanteos de la corriente mainstream, así como interpolaciones desde otras perspectivas teóricas sobre el papel de la estatalidad en los procesos de desarrollo en el escenario de fragmentación productiva” (p. 5). El resultado fue una serie de contribuciones híbridas entre los enfoques de cadenas centrados en las empresas y aquellos estudios centrados en el Estado, dichos resultados hacen evidente la complejidad de análisis, actores y dimensiones que requieren los procesos de salida de la periferia. Con base en lo anterior, este trabajo analiza la reconsideración del Estado en el enfoque de GVC y la viabilidad de desarrollar estrategias alternativas.

El enfoque de GVC y la reconfiguración productiva del capitalismo desde finales del siglo XX

Hacia finales de la década de 1980, en el contexto de la profundización del proceso neoliberal, Gary Gereffi inició una nueva perspectiva con el objetivo de desplazar los enfoques Estado-céntricos mediante una alternativa enfocada en las empresas. Este nuevo enfoque abrió “espacios para el análisis de las redes locales-globales-procesos de glocalización y su potencialidad para el desarrollo” (p. 6). De esta forma, a finales del siglo XX, Gereffi lanzó el enfoque Global Commodity Chains (GCC por sus siglas en inglés), posteriormente la palabra commodity fue reemplazada por value. Este cambio conceptual permitió incorporar al análisis los bienes manufacturados, los servicios y el valor agregado. Asimismo, las nuevas precisiones conceptuales permiten visibilizar la reconfiguración de la producción global, así como las posibilidades de desarrollo, sobre todo en países periféricos.

Dentro del enfoque GVC, destacan los conceptos de escalamiento y gobernanza. Respecto al primero, se evalúa la capacidad de los actores subordinados en las redes globales para escalar en su generación y captación de valor. En este sentido, se evalúan cuatro clases de escalamiento: escalamiento de producto (enfocado en la calidad y diversidad de los productos que realiza una empresa), escalamiento de proceso (enfocado en la eficiencia para producirlos), escalamiento funcional (enfocado en el control de funciones de mayor valorización) y escalamiento intersectorial (enfocado en la utilización de las capacidades adquiridas en una función particular de la cadena para moverse a otro sector o cadena productiva). No obstante, dentro de estos procesos existen diversas dificultades, entre las que destacan el control selectivo de funciones al que se ven sujetas las empresas locales por parte de las empresas líderes de las cadenas.

Posteriormente se analiza el concepto de gobernanza, el cual se refiere a la forma en que se distribuye y ejerce el poder en las cadenas productivas, así como las posibilidades de escalamiento en ellas. Las empresas se pueden ordenar de menor a mayor poder: a) la basada en relaciones de mercado; b) la modular; c) la relacional; d) la cautiva; y e) la jerárquica. En este sentido, el enfoque de las GVC argumenta que la inserción en las cadenas de valor representa oportunidades de desarrollo mediante la combinación entre gobernanza y escalamiento. No obstante, existen limitaciones respecto a las posibilidades de escalar para las empresas locales, ya que las empresas líderes se reservan las actividades que más ganancias generan. Es así que los procesos de escalamiento funcional e intersectorial son los más difíciles de implementar para los actores subordinados.

Con base en todo lo anterior, el enfoque de las GVC ha permitido estudiar las dinámicas económicas y la configuración productiva, ayuda a entender cómo se conforman las redes globales, cómo se distribuye el valor y cómo pueden incorporarse los espacios periféricos para impulsar su desarrollo. Cabe resaltar que el concepto de desarrollo se ha vinculado de forma cada vez más estrecha con los procesos de escalamiento, lo cual ha ido relegando los estudios centrados en la gobernanza. Esta concepción ha sido fuertemente asimilada por organismos internacionales como las Naciones Unidas, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, lo cual se ha reflejado en sus políticas de desarrollo enfocadas en la inserción en las cadenas globales de producción.

Debido a que el enfoque de GVC se ha convertido en el paradigma de desarrollo del siglo XXI, se debe hacer un análisis de la teoría, de las recomendaciones políticas y de sus limitaciones para generar procesos de desarrollo en países periféricos.

Evolución de la problemática del desarrollo en el enfoque de GVC

Para el análisis de la problemática de los procesos de desarrollo en el enfoque de las GVC, en este trabajo se analizaron 1 183 documentos que abarcan del año 2000 a 2020, obtenidos principalmente de la base de datos Global Value Chains Inniciative y complementando con otras bases. En el dato crucial 1 se observa que los dos principales conceptos abordados son el escalamiento y la gobernanza, a los que le sigue la preocupación por la problemática del desarrollo. Este último pasó a enfocarse en la vinculación de las empresas locales con las redes productivas globales y dejó atrás el papel del Estado en dicho proceso. El dato crucial 2 pone en evidencia que las estrategias de desarrollo están centradas en las empresas y son impulsadas por el sector privado, en los trabajos del enfoque GVC, 72% centran su atención en la empresa. Asimismo, en el dato crucial 3 se observa la complementariedad entre los estudios de GVC y los enfoques de desarrollo a escala regional/local donde destacan conceptos de clusters, distritos industriales y sistemas regionales de innovación para estimular la inserción de las empresas locales en las cadenas globales.

Otro aspecto fundamental en la problemática del desarrollo en el enfoque GVC es el análisis de los principales sectores en los que se llevan a cabo los estudios empíricos. En el dato crucial 4 “se observa la gran preponderancia que tienen los sectores vinculados con la extracción y elaboración de recursos naturales y alimentos, seguidos de la industria textil. Es decir, la propuesta de desarrollo por asociación a los encadenamientos productivos globales se centra en una industrialización ‘fácil’ vinculada a las ventajas comparativas ‘espurias’ de los recursos naturales y/o de la mano de obra barata existentes en diferentes países de la periferia global” (p. 12).

De esta forma, se observa que el enfoque de las GVC se centra en estrategias de desarrollo principalmente en el sector industrial donde los países periféricos presentan ventajas comparativas espurias. Esta inserción de las empresas locales en las cadenas globales, y los eventuales procesos de escalamiento a los que idealmente pueden aspirar, agudiza la especialización y heterogeneidad productiva de los espacios periféricos, dificultando una transformación estructural que impulse el desarrollo.

Fue durante la década de 1970 y 1980 el último periodo en el que ciertos países lograron salir de la periferia; a pesar de que su desarrollo sí se vio influenciado por su inserción a las cadenas globales, el Estado también jugó un rol importante en la determinación de la vinculación de las empresas locales. Fue así que a comienzos del siglo XXI surgieron críticas hacia el marco teórico de las GVC debido al sobrecentramiento del enfoque en las empresas y al exceso de confianza en los procesos de escalamiento de las empresas locales de los países periféricos.

En este sentido, a inicios de la década de 2020 comenzaron a cobrar relevancia los análisis que reivindicaban el papel del Estado en el estudio de las cadenas globales de valor. La reincorporación del Estado se dio principalmente a través de la política pública, específicamente, la política industrial basada en estrategias de desarrollo por asociación a las cadenas de producción globales. En este respecto, se diferencian tres tipos de políticas industriales: a) las “horizontales”, que afectan la economía nacional en su conjunto; b) las “selectivas” o “verticales”, que se enfocan en industrias o sectores particulares; y c) aquellas “orientadas a la cadena de valor”, cuyo objetivo es aprovechar los vínculos o la dinámica de la cadena de suministro internacional para mejorar el papel de un país en dichos encadenamientos productivos. No obstante, las políticas industriales relevantes en el marco del enfoque de las GVC son aquellas orientadas a cadenas que promueven la especialización vertical.

Debido a que en el marco del escenario actual el enfoque de las GVC requiere un cambio de paradigma en la política industrial, ésta debe repensarse más allá de las estrategias de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) y la industrialización orientada hacia la exportación que favorecen la especialización vertical. En este sentido, se observa que a pesar de los esfuerzos que el enfoque de GVC ha implementado para reivindicar el papel del Estado, aún se encuentra lejos de posicionarlo como actor central en el proceso de transformación estructural que permita abandonar la heterogeneidad y especialización características de los países periféricos.

Contribuciones desde enfoques Estado-céntricos del desarrollo

La reconsideración del rol del Estado en el enfoque de las GVC tiene ciertas limitaciones, por lo tanto, las contribuciones fuera de este marco se han vuelto cada vez más relevantes. Trabajos de diversos autores han establecido diálogo entre “los enfoques de cadenas centrados en la empresa y aquellos estudios Estado-céntricos sobre el desarrollo” (p. 15). Dichos autores destacan que el Estado sigue teniendo relevancia en la salida de los posicionamientos periféricos. A pesar de que la inserción a las cadenas globales de valor puede incentivar algunas clases de escalamiento, difícilmente habilita procesos de escalamiento funcional y/o intersectorial.

Las empresas locales que se insertan a las cadenas globales de valor, generalmente lo hacen a través de las ETs, solamente otorgando recursos naturales y mano de obra barata, por lo que difícilmente se da un proceso de transformación estructural que viabilice el desarrollo y permita avanzar hacia la homogeneización y diversificación de la estructura productiva.

Por otro lado, existen casos exitosos de desarrollo a partir de la inserción en las cadenas globales, no obstante, en dichos casos ha mediado estratégicamente la intervención del Estado. En este respecto, destacan los casos de países del Este de Asia, sobre todo Taiwán y Corea del Sur. Su transformación estructural comenzó en la década de 1960 a través de la industrialización mediante la participación en cadenas regionales y globales, sobre todo en la expansión de empresas tanto japonesas como estadounidenses (dato crucial 5), que aplican estrategias de localización y tercerización utilizando mano de obra en otras latitudes. Inicialmente las actividades en las que se involucraron estas empresas asiáticas no requerían grandes tecnologías ni personal altamente calificado, pero eventualmente desarrollaron actividades que requerían mayores niveles de conocimiento, habilidades y tecnología.

En este sentido, la política industrial implementada por los Estados cobró relevancia rápidamente debido a que se priorizaron procesos de transformación estructural mediante medidas proteccionistas que estimularon un desarrollo industrial complejo y dinámico, lo que finalmente abrió paso a procesos de escalamiento dentro de las cadenas de globales de valor. Entre las medidas de política implementadas en los casos de países asiáticos destacan: el direccionamiento del crédito a la actividad industrial a través de la banca pública y/o mediante el uso de la banca comercial privada; el condicionamiento al ingreso de la inversión extranjera directa de las ETS; el control de la participación de componentes locales en las exportaciones; la restricción a las importaciones; y los subsidios a las exportaciones. Es así que resulta evidente el papel activo que jugó el Estado en el desarrollo de estos países pues, “no sólo ha habilitado el libre movimiento de bienes y capitales y estimulado un buen ‘clima de negocios’, sino que también ha intervenido direccionando el desarrollo privado de la actividad manufacturera asociada a una producción crecientemente globalizada, pasando a ocupar roles de regulador, productor e incluso comprador” (p. 18).

A pesar de los esfuerzos que ciertos Estados de los países periféricos han implementado, éstos siguen siendo limitados en cuanto a lograr una transformación estructural que viabilice la salida de posicionamientos periféricos. En este sentido, las políticas industriales propuestas por el enfoque de las GVC insisten en la especialización vertical privilegiando a las empresas avanzadas.

No obstante, en China la situación ha sido parcialmente exitosa por diversas razones. Primeramente, el ingreso de capital extranjero en el país asiático no se dio sin restricciones ni condicionamientos. Desde inicios de 1980 se empezó a desmantelar el sistema de planificación estatal y a configurarse como una economía de mercado, tanto las empresas locales como las extranjeras explotaron la ventaja comparativa de China y por ende las actividades manufactureras tuvieron un fuerte crecimiento. En las industrias estratégicas se fomentó el desarrollo de campeones nacionales (empresas líderes de cadenas globales) en el marco de la estrategia China go global. De igual forma, se priorizó el establecimiento de alianzas estratégicas entre empresas para adquirir conocimientos tecnológicos y de gestión, todo en el marco del condicionamiento de la inversión extranjera para mejorar la competitividad de las empresas locales.

En línea con lo anterior, a pesar de que China aún tiene un largo camino por recorrer hacia el desarrollo, ha logrado salir del posicionamiento periférico, por lo cual, resalta la importancia de poner en el centro la intervención estatal en la política industrial en el marco de las cadenas globales de valor.

Consideraciones finales

Este trabajo sirve para evidenciar la importancia del enfoque de las GVC en el marco de la reconfiguración productiva del capitalismo desde finales del siglo XX, por lo cual se ha posicionado como marco teórico de referencia en la implementación de estrategias de desarrollo. Sin embargo, el análisis aquí realizado resalta la omisión de la importancia de una intervención estatal en los procesos de escalamiento que faciliten la salida de posicionamientos periféricos.

Por otro lado, comúnmente las empresas locales que logran insertarse a las cadenas globales de valor, lo hacen en sectores que presentan ventajas comparativas espurias, por lo cual, los procesos de escalamiento que puedan alcanzar, suelen ser insuficientes para lograr una mayor participación en tareas de la cadena vinculadas a bienes de mayor valor agregado y sofisticación tecnológica. En este sentido, “el acoplamiento a la cadena tiende a agudizar las características de heterogeneidad y especialización productiva de los países periféricos, en lugar de avanzar hacia una transformación estructural que permita configuraciones productivas más homogéneas y diversificadas que viabilicen el desarrollo” (p. 20).

Si bien el enfoque de las GVC procura reconfigurar el rol del Estado, su alcance no permea en un cambio estructural. Por tanto, las contribuciones más recientes tratan de reivindicar la centralidad del Estado y la política industrial para viabilizar la salida de posicionamientos periféricos. En este sentido, a pesar de que dichas contribuciones se encuentran lejos de posicionar al Estado como un actor central, los estudios Estado-céntricos que buscan un diálogo con el enfoque de las GVC resultan relevantes para “iniciar una agenda sobre el Estado, la política industrial, el desenvolvimiento manufacturero y el desarrollo en el escenario de cadenas globales de producción” (p. 21).

Datos cruciales: 

1.

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4.

5. A partir de la década de 1960, Taiwan y Corea del Sur formaron parte de la expansión regional del sistema de subcontratación multiestratificado de empresas japonesas –un proceso conocido como flying geese–, pero también de la expansión global de empresas norteamericanas –por ejemplo, Nike–.

Nexo con el tema que estudiamos: 

La reconfiguración productiva del capitalismo de finales del siglo XX ha implicado a su vez la reconfiguración de la hegemonía y gobernanza mundial. El enfoque de cadenas globales de producción resulta útil para el estudio del poder de las corporaciones transnacionales y las limitaciones del escalamiento por parte de las empresas en países periféricos.